ธุรกิจบาปโดยรัฐกับแหล่งผลประโยชน์ที่ซ่อนเร้น

โดย ศรัณย์ ธิติลักษณ์
ศูนย์บริการวิชาการธรรมาภิบาล มหาวิทยาลัยราชภัฏจันทรเกษม

ความหมายของคำว่า "รัฐวิสาหกิจ" ที่ใช้เป็นหลักและอ้างอิงอยู่เสมอ คือ ความหมายของรัฐวิสาหกิจตามพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ.2502 ซึ่งสรุปไว้ว่า รัฐวิสาหกิจ คือ องค์กรของรัฐบาลหรือหน่วยงานธุรกิจที่รัฐบาลเป็นเจ้าของหรือบริษัท หรือห้างหุ้นส่วนนิติบุคคลที่ส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจมีทุนรวมอยู่ด้วยเกินกว่าร้อยละ 50 (เช่นบริษัทลูกของรัฐวิสาหกิจ) ดังนั้น รัฐวิสาหกิจจึงเป็นหน่วยงานทางธุรกิจ หรือกิจการของรัฐที่มีภารกิจในการให้บริการสาธารณะด้านอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรม รวมถึงเป็นเครื่องมือในการดำเนินงานทางเศรษฐกิจให้แก่รัฐบาล จากภารกิจของรัฐวิสาหกิจข้างต้น จึงทำให้รัฐวิสาหกิจ มีลักษณะองค์การและการดำเนินงานที่มีลักษณะผสมระหว่างกิจการเอกชนต้องมีความคล่องตัวในการดำเนินงานและมีเป้าหมายคือกำไรในการดำเนินงานอันเป็นเป้าหมายทางเศรษฐกิจกับการเป็นหน่วยงานของรัฐแบบมหาชนซึ่งเป็นเครื่องมือของรัฐที่ต้องดำเนินการต่างๆ ภายใต้ระเบียบกฎเกณฑ์ของกฎหมายและมีเป้าหมายคือผลประโยชน์ต่อส่วนรวมอันเป็นเป้าหมายทางสังคมอีกประการหนึ่งด้วย

อย่างไรก็ตาม ในจำนวนธุรกิจหลากหลายที่รัฐลงมือร่วมดำเนินการ (จะด้วยเหตุผลใดก็ตาม) ยังคงมีธุรกิจอีกบางประเภทที่รัฐต้องดำเนินการเสียเองด้วยเหตุผลสำคัญที่ว่า ลักษณะของธุรกิจนั้นเป็นธุรกิจ ที่เกี่ยวข้องกับผลกระทบทางด้านศีลธรรมหรือสุขภาพของประชาชน เช่น สลากกินแบ่งรัฐบาล และโรงงานยาสูบ ซึ่งด้วยนัยแห่งเหตุผลนี้เอง รัฐบาลไทยในขณะนั้นจึงได้ดำเนินการบริหารจัดการธุรกิจผูกขาดทั้งสองแห่งนี้ไว้เอง และธุรกิจของรัฐที่ดำเนินการนี้ก็สามารถที่จะส่งเงินเข้ารัฐได้อย่างเป็นกอบเป็นกำเสมอต้นเสมอปลายด้วยดีตลอดมา กล่าวคือ ผลการนำส่งรายได้รัฐวิสาหกิจประจำเดือนสิงหาคม 2552 ในสาขาอุตสาหกรรมจำนวน 2,201.80 ล้านบาท (เป็นเงินนำส่งรายได้จากโรงงานยาสูบจำนวน 2,000 ล้านบาท และการนิคมอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย 201.80 ล้านบาท) ในสาขาพาณิชย์และบริการจำนวน 1,043 ล้านบาท (เป็นเงินนำส่งรายได้จากสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลจากการจำหน่ายสลาก 1,030.40 ล้านบาท และเงินรางวัลค้างจ่ายสลากบำรุงการกุศล 12.60 ล้านบาท) (ประชาชาติธุรกิจ วันพุธที่ 9 กันยายน พ.ศ.2552) ซึ่งจากข้อมูลนี้ทำให้เราเห็นได้ชัดเจนว่าธุรกิจบาปสามารถทำเงินเข้ารัฐได้เป็นจำนวนมหาศาล และนี่คือภาพที่ประชาชนทั่วไปมองเห็น จนบางคนเกือบลืม..คิดถึงส่วนที่เป็นอีกด้านหนึ่งซึ่งธุรกิจลักษณะนี้ก็ได้สร้างและบ่มเพาะปัญหาทางสังคมหรือสุขภาพขึ้นมาพร้อมๆ กันด้วย มากไปกว่านั้นยิ่งหากจะขุดและเจาะลึกถึงปัญหาภายในองค์กรด้วยแล้วมันยิ่งเกี่ยวพันถึงผลประโยชน์ที่มีมูลค่าอีกเป็นจำนวนมาก ที่นักการเมือง และกลุ่มผลประโยชน์ (ทุกยุคทุกสมัย) สามารถแสวงหาผลประโยชน์ในธุรกิจบาปของรัฐที่ไม่มีใครสนใจนี้ได้อย่างแนบเนียน โดยสามารถแสวงหาผลประโยชน์ได้ตั้งแต่ขั้นตอนของคณะกรรมการบริหารจนถึงผู้ที่ต้องการผลประโยชน์ทางธุรกิจ

ตัวอย่างที่น่าสนใจในกรณีแรก เป็นกรณีของสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล ซึ่งมีปัญหาในเรื่องของการจัดการเรื่องโควตาการจัดสรรสลากกินแบ่งรัฐบาลให้กับกลุ่มผลประโยชน์กลุ่มต่างๆ ที่ต้องการจำหน่ายสลาก (ซึ่งท้ายที่สุดก็ไปอยู่ที่รายใหญ่อยู่ดี) ปัญหาการขายสลากราคาแพง ปัญหาการออกสลาก 2 ตัว 3 ตัว ปัญหาการเมืองภายในองค์กร ตลอดจนการแทรกแซงทางการบริหารของนอมินีทางการเมือง ฯลฯ จนปัจจุบันหากจะจัดสรรแบ่งผลประโยชน์กันใหม่อย่างเป็นธรรมก็คงดำเนินการยาก เพราะรายชื่อผู้ได้รับสิทธิ ได้เปลี่ยนแปลงไปหมดแล้ว (ทั้งโควตาสลากกินแบ่งและผู้ที่จะค้าสลากชนิด 2 ตัว 3 ตัว) ส่วนการที่กองสลากจะสำรวจว่าใครขายจริงหรือไม่ก็เป็นปัญหาในทางปฏิบัติอยู่มาก (เพราะต้องใช้งบประมาณสูงและเมื่อสำรวจไปก็เจอผู้มีอิทธิพล) ดังนั้น หากจะกล่าวถึงบทสรุปการแก้ปัญหาในกรณีกองสลากนี้ ก็อาจสรุปได้ว่าผู้มีอำนาจจะเลือกไม่แก้ไขหรือแก้ไขให้ล่าช้าเพราะเกี่ยวพันกับผลประโยชน์ของตนและพวกพ้อง ที่สำคัญกว่าก็คือไม่ว่าจะเป็นรัฐบาลใดเข้ามาก็จะได้ประโยชน์ทั้งสิ้น ซึ่งในทางทฤษฎีอาจเรียกได้ว่าเข้าข่ายของการคอร์รัปชันอย่างเป็นระบบ (Systemic Corruption)

อีกกรณีก็น่าสนใจ กรณีนี้เกิดในธุรกิจยาสูบซึ่งกระทรวงการคลังเป็นผู้ดูแล ในกรณีนี้เป็นการแสวงหาผลประโยชน์แบบนิ่มๆ ดำเนินการกันมานาน มีการวางแผนกันอย่างเป็นขั้นเป็นตอน มีการสมคบคิดกันระหว่างผู้เสนอผลประโยชน์และผู้บริหารองค์กร ทำกันตั้งแต่การชงเรื่อง ตั้งเรื่อง การเสนอต่อคณะกรรมการบริหารจนถึงขั้นตอนของการอนุมัติ โดยมีอดีตผู้บริหารและเครือข่ายกลุ่มหนึ่งที่มีอิทธิพลสูงเป็นผู้ร่วมดำเนินการ กับผู้ค้ารายหนึ่ง ซึ่งโดยรวมแล้วทำให้รัฐเสียประโยชน์ไปกว่าพันล้านบาทต่อปี (รายงานการศึกษาของคณะกรรมาธิการฯ วุฒิสภา) นอกจากนี้ยังมีประเด็นการวางแผนการขจัดบุคคลผู้ขัดผลประโยชน์โดยใช้การเคลื่อนไหวของสหภาพแรงงานเป็นเครื่องมือเพื่อกดดันผู้บริหารให้ลาออก จากกรณีการปรับโครงสร้าง การบริหารโรงงานยาสูบให้เป็นนิติบุคคล ซึ่งโดยแท้จริงมีเป้าหมายอยู่ที่เรื่องของโครงการก่อสร้างโรงงานยาสูบแห่งใหม่ ส่วนเรื่องของการบริหารงานภายในองค์กร ก็เป็นปัญหาทางการเมืองตั้งแต่คณะกรรมการบริหารจนถึงตัวผู้บริหารบางฝ่ายงานที่ตกอยู่ภายใต้อิทธิพลกลุ่มอำนาจเดิม ทำให้การทำงานขาดประสิทธิภาพ จนไม่สามารถรักษาส่วนแบ่งตลาดระหว่างบุหรี่ไทยกับบุหรี่ต่างประเทศไว้ได้ ทั้งๆ ที่จำนวนผู้เสพมีการเปลี่ยนแปลงลดลงเล็กน้อย และกลุ่มผู้ค้าระดับต่างๆ ก็มีความสามารถในการดำเนินการได้ (ถ้าได้รับความเป็นธรรมทางการค้าที่เสมอกันทุกราย ซึ่งผู้บริหารไม่มีการแก้ไขปัญหานี้มากว่า 2 ปีแล้ว)

ดังนั้น หากจะกล่าวถึงบทสรุปในกรณีปัญหาของโรงงานยาสูบแล้ว ก็สรุปได้เช่นเดียวกันว่าผู้มีอำนาจเลือกที่จะไม่แก้ไข ซึ่งจะเป็นประโยชน์มากกว่าเพราะผู้เสนอผลประโยชน์ยินดีจ่ายเสมอไม่ว่าจะมาจากรัฐบาลใด ส่วนผู้รับประโยชน์ก็ไม่ต้องทำอะไรเพราะระบบได้คอร์รัปชันไปแล้ว (อยู่เฉยก็ได้ประโยชน์) ที่สำคัญเอาไว้ขอการสนับสนุนเมื่อต้องการงบอำนวยการจากโรงงานยาสูบจะดีกว่า ซึ่งกรณีนี้ก็จัดได้ว่าเป็นการคอร์รัปชันอย่างเป็นระบบ (Systemic Corruption) ด้วยเช่นกัน เห็นหรือยังครับว่า ธุรกิจบาปของรัฐเป็นแหล่งผลประโยชน์ที่ไม่เคยมีใครสนใจจริงๆ

เผยแพร่ครั้งแรกที่ กรุงเทพธุรกิจ 14-09-52

ปัญหาการทุจริตของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองในสังคมไทย

โดย รัตพงษ์ สอนสุภาพ
ศูนย์บริการวิชาการธรรมาภิบาล มหาวิทยาลัยราชภัฎจันทรเกษม

การทุจริตและประพฤติมิชอบของนักการเมืองและผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองไทยจากอดีตจวบจนปัจจุบันถูกมองจากสังคมว่า ได้กลายเป็นปัญหาวิกฤติอย่างใหญ่หลวงต่อประเทศชาติและประชาชนมาช้านาน เพราะผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองไม่ได้เกี่ยวข้องเพียงแค่อำนาจบริหารของรัฐบาล และเป็นตัวแทนของอำนาจนิติบัญญัติเท่านั้น แต่ยังเป็นต้นทางในกระบวนการสรรหาของผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระและหน่วยงานของรัฐตามกระบวนการยุติธรรมต่างๆ ด้วย จึงทำให้นักการเมืองและผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง รวมทั้งข้าราชการและนักธุรกิจมีโอกาสเข้าแทรกแซงกระบวนยุติธรรมตามขั้นตอนต่างๆ ได้เพื่ออำนวยผลประโยชน์ให้แก่ตนเองและพวกพ้องด้วย

ซึ่งแต่เดิมนั้นกระบวนการการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองของไทยในส่วนที่เกี่ยวกับการดำเนินคดีอาญาฐานทุจริตประพฤติมิชอบ ได้ใช้ระบบเดียวกับการดำเนินคดีอาญาแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐประเภทอื่นและบุคคลธรรมดาทั่วไป กล่าวคือ ผู้ที่มีอำนาจฟ้องคดีอาญามี 2 ประเภท คือ พนักงานอัยการและผู้เสียหาย พนักงานอัยการจะฟ้องคดีได้ก็ต่อเมื่อมีการร้องทุกข์หรือกล่าวโทษต่อพนักงานสอบสวน และพนักงานสอบสวนได้ทำการสอบสวนคดีโดยชอบแล้ว ส่วนผู้เสียหายนั้น แม้จะนำคดีขึ้นฟ้องร้องต่อศาลได้เองก็มีข้อจำกัดทางกฎหมาย กล่าวคือ หากเป็นคดีที่ผู้ต้องหาฝ่าฝืนต่อบทบัญญัติของกฎหมาย ซึ่งโดยสภาพรัฐเท่านั้นเป็นผู้ได้รับความเสียหาย บุคคลอื่นจะนำคดีนั้นมาฟ้องเองไม่ได้ ดังนั้น กระบวนการดำเนินคดีอาญาที่ใช้ดำเนินคดีอาญาแก่ผู้กระทำผิดอาญาทั่วไปมาใช้กับผู้ดำรงตำแหน่งการเมืองดังกล่าวจึงไม่ได้ผล เนื่องจากขาดประสิทธิภาพในการนำตัวผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองและเจ้าหน้าที่ของรัฐซึ่งกระทำความผิดฐานทุจริตประพฤติมิชอบมาลงโทษ เพราะเป็นคดีที่มีความสลับซับซ้อน ผู้กระทำความผิดเป็นผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองมีอิทธิพลและบารมี อีกทั้งระบบกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาปกติทั่วไป ที่ให้ฝ่ายผู้กล่าวหาเป็นผู้พิสูจน์ความผิดของจำเลยโดยศาลจะต้องวางตัวเป็นกลาง ก็ไม่อาจจะเป็นฝ่ายค้นหาข้อเท็จจริงเองได้ง่ายนัก

แม้ว่าต่อมาจะมีการจัดตั้งคณะกรรมการตรวจสอบและติดตามผลการปฏิบัติราชการ (ก.ต.ป.) สังกัดสำนักนายกรัฐมนตรีขึ้นมาเป็น "คณะกรรมการพิเศษ" ตามประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่ 324 และ 325 ลงวันที่ 13 ธันวาคม 2515 แต่คณะกรรมการชุดนี้ซึ่งกำเนิดขึ้นในยุคเผด็จการไม่อาจปฏิบัติหน้าที่ตามหลักการที่วางไว้ได้ ด้วยเหตุนี้ รัฐบาลพลเรือนของ ฯพณฯ นายกรัฐมนตรีสัญญา ธรรมศักดิ์ จึงได้ประกาศใช้พระราชบัญญัติป้องกันและปราบปรามการทุจริตและประพฤติมิชอบในวงราชการ พ.ศ. 2518 โดยมีการแต่งตั้งคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตและประพฤติมิชอบในวงราชการ (ป.ป.ป.) ขึ้นมาดำเนินการ แต่การดำเนินงานของคณะกรรมการชุดนี้ ก็ไม่ประสบความสำเร็จอีกเช่นกัน เพราะมีปัญหาเกี่ยวกับความเป็นอิสระและอำนาจในการวินิจฉัยภายหลังจากที่ได้ทำการสืบสวนสอบสวนแล้ว เมื่อมีการปฏิวัติรัฐประหารในปี พ.ศ. 2534 คณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ (รสช.) ได้ออกประกาศฉบับที่ 26 ลงวันที่ 23 กุมภาพันธ์ 2534 จัดตั้งคณะกรรมการตรวจสอบทรัพย์สิน (คตส.) เพื่ออายัดทรัพย์สินของนักการเมืองที่ได้มาโดยมิชอบหรือมีเพิ่มขึ้นผิดปกติมาเป็นของแผ่นดิน แม้ได้ส่งเรื่องให้เจ้าพนักงานที่เกี่ยวข้องดำเนินคดีอาญา แต่ก็ไม่ประสบความสำเร็จอีกเช่นกัน

จนกระทั่ง เมื่อประเทศไทยประกาศใช้รัฐธรรมนูญปี 2540 ได้ก่อกำเนิดรูปแบบการดำเนินคดีอาญาแก่ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองรูปแบบใหม่ขึ้นมา โดยมีคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) และมีศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง เพื่อจัดการคดีทุจริตและประพฤติมิชอบของข้าราชการการเมือง ข้าราชการประจำและเจ้าหน้าที่รัฐอื่นโดยเฉพาะ ส่วนรัฐธรรมนูญปี 2550 ก็ได้ปรับปรุงระบบการดำเนินคดีอาญาแก่ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองขึ้นใหม่อีก โดยพยายามอุดช่องว่างของปัญหาที่เคยเกิดในช่วงที่ใช้รัฐธรรมนูญปี 2540

จนถึงปัจจุบันศาลฎีกาแผนกอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองที่พิจารณาไปแล้วรวม 5 คดี คือ ในปี 2544 คดีนายจิรายุ จรัสเสถียร ว่าด้วยความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 86,90,148,157 ในปี 2546 คดีนายรักเกียรติ สุขธนะ ว่าด้วยความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 149 ในปี 2548 คดีพลตำรวจเอกวุฑฒิชัย ศรีรัตนวุฑฒิ ว่าด้วยความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 83,158 และพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต มาตรา 125 ในปี 2550 คดีอดีตนายกรัฐมนตรี พันตำรวจโททักษิณ ชินวัตร ว่าด้วยความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการอันมีพฤติกรรมเข้าไปมีส่วนได้ส่วนเสียจากการเข้าไปประมูลทรัพย์สินของรัฐ ตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต มาตรา 100,122 และประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 152 และ 157
นอกจากนี้ ในปีเดียวกันยังมีคดีนายวัฒนา อัศวเหม ว่าด้วยความผิดเป็นเจ้าพนักงานใช้อำนาจในตำแหน่งโดยมิชอบ ปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ ส่วนในปี 2551 ก็มีคดีรายการ "ชิมไปบ่นไป" ของนายสมัคร สุนทรเวช อดีตนายกรัฐมนตรี ด้วยความผิดฐานการกระทำที่เป็นการขัดกันแห่งผลประโยชน์ ตามมาตรา 267 ของรัฐธรรมนูญฉบับปี 2550

ดังนั้น สังคมไทยจึงมีความจำเป็นอย่างยิ่งในการแสวงหากระบวนทัศน์ใหม่ๆ เพื่อแก้ไขปัญหาการทุจริตของนักการเมืองและผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองคู่ขนานไปกับการสร้างกระบวนการยุติธรรมที่เหมาะสม มุมมองใหม่ๆ ที่ว่านั้น อาจเป็นมุมมองเชิง "นิติ-เศรษฐศาสตร์" โดยเป็นการผสมผสานระหว่างแนวคิดทฤษฎีทางนิติศาสตร์กับแนวคิดทฤษฎีทางเศรษฐศาสตร์การเมืองและเศรษฐศาสตร์เชิงสถาบัน เพื่ออธิบายพฤติกรรมและรูปแบบการทุจริต ควบคู่กับการสร้างกลไกทางกระบวนการยุติธรรม เพื่อควบคุมการทุจริตของนักการเมืองและผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองเพื่อให้สอดคล้องกับบริบทของการเมือง เศรษฐกิจ และสังคมไทยในสภาพที่เป็นจริงมากที่สุด

เผยแพร่ครั้งแรกที่ กรุงเทพธุรกิจ 31-08-52

เกิดอะไรขึ้นที่มาบตาพุด?

โดย สังศิต พิริยะรังสรรค์ โครงการปริญญาดุษฎีบัณฑิต สาขาวิชาการพัฒนาธรรมาภิบาล มหาวิทยาลัยราชภัฏจันทรเกษม

เกิดอะไรขึ้นที่มาบตาพุด?
เป็นคำถามที่หลายฝ่ายได้ถามกับภาครัฐและภาคธุรกิจเอกชนมาโดยตลอด นับตั้งแต่มีการตั้งนิคมอุตสาหกรรมมาบตาพุดขึ้นเพื่อรองรับการใช้ประโยชน์จากแหล่งก๊าซธรรมชาติในอ่าวไทยในปี 2523
คำถามข้างต้นถี่ขึ้นและมีเสียงดังมากขึ้นตามลำดับการเติบโตของระบบเศรษฐกิจของประเทศ ในขณะที่ภาครัฐตกอยู่ในภาวะที่ตั้งรับแบบกระท่อนกระแท่น ต่างคนต่างคิด ต่างคนต่างทำ

ที่พูดเช่นนี้ได้ก็เพราะมีกรณีที่เทศบาลเมืองมาบตาพุดฟ้องการนิคมอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย (กนอ.) เป็นคดีต่อศาลปกครองในกรณีอนุญาตให้มีการปลูกสร้างอาคารหรือสิ่งล่วงล้ำลำน้ำโดยการอนุมัติของ กนอ. โดยศาลปกครองมีคำสั่งเมื่อวันที่ 25 กรกฎาคม 2550 ให้ กนอ.ชำระค่าตอบแทนต่อเทศบาลเมืองมาบตาพุดเป็นเงินจำนวนมากถึง 400 ล้านบาท เป็นความขัดแย้งระหว่างหน่วยงานภาครัฐด้วยกันที่ไม่ไปด้วยกัน หรือไปไม่พร้อมกันขององคาพยพของรัฐระหว่างส่วนกลางกับท้องถิ่น

ปี 2549 (25 ปีหลังจากการพัฒนาพื้นที่ชายฝั่งทะเลภาคตะวันออก) ในสมัยรัฐบาล พล.อ.สุรยุทธ์ จุลานนท์ ได้เรียกร้องให้ยกเลิกการขยายการลงทุนในอุตสาหกรรมปิโตรเคมี ระยะที่ 3 ของเครือข่ายประชาชนภาคตะวันออก

และต่อมาก็ได้มีการยื่นฟ้องเป็นคดีต่อศาลปกครองเมื่อวันที่ 1 ตุลาคม 2550 ให้ภาครัฐประกาศให้พื้นที่ของมาบตาพุดและเมืองระยองบางส่วน เป็นเขตควบคุมมลพิษตามแนวทางของกฎหมายสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ 2535 ในเรื่องนี้ศาลปกครองก็ได้มีคำสั่งเมื่อวันที่ 3 มีนาคม 2552 ให้ท้องที่ของเทศบาลเมืองมาบตาพุดและพื้นที่ใกล้เคียง เป็นเขตควบคุมมลพิษ ตามมาตรา 59 ตามกฎหมายสิ่งแวดล้อม 2535 กรณีนี้ก็เป็นการสะท้อนการไม่ไปด้วยกันของภาครัฐ/ภาคนอกรัฐ ที่ฝ่ายหนึ่งเห็นว่า มีการดำเนินการตามกระบวนการและขั้นตอนในการดูแลสิ่งแวดล้อมและชุมชนแล้ว (ผ่านอีไอเอแล้ว/มีการดำเนินการตามมาตรการลดผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและชุมชนของอีไอเอแล้ว)

อีกฝ่ายหนึ่งมีคำถามว่า ทำไมจึงมีการเจ็บป่วยและความเดือดร้อนของชุมชนโดยรอบอยู่เนืองๆ และมีแนวโน้มเพิ่มขึ้น เป็นการสะท้อนการไม่เชื่อมั่นในมาตรการหรือกลไกที่รัฐกำกับดูแลเป็นการแสดงออกถึงความต้องการที่จะขอเข้ามามีส่วนร่วม (Part-Taking) ในการจัดการในเรื่องนี้ เป็นการแสดงออกโดยทางตรง โดยผู้แทนของชุมชนที่ได้รับความเดือดร้อนนั้นๆ โดยไม่อาศัยบทบาทหรือสถานะของผู้แทนในระบบการเมืองที่มีอยู่แล้ว ไม่ว่าจะเป็น ส.ส. ส.ว. ส.ท. ส.อบต. หรือตัวแทนประเภทใดก็แล้วแต่ที่มีอยู่แต่เดิมเป็นลักษณะการแสดงออกทางการเมืองแบบทางตรง (Direct Democracy) โดยใช้ช่องทางหรือกลไกอื่นของรัฐที่มีอยู่ในที่นี้คือศาลปกครอง ที่ตนเองสามารถใช้การได้โดยตนเองในขณะที่ก่อนหน้านี้มีการดำเนินการตามวิถีการเรียกร้องให้นับรวมเอาปัญหาความเดือดร้อนของชุมชนเป็นส่วนหนึ่งของระบบการบริหารจัดการประเทศ ตามครรลองของการเมืองภาคพลเมืองโดยการชุมนุม

โดยการขัดขวาง โดยการล้อเลียน ฯลฯล่าสุด 19 มิถุนายน 2552 สมาคมต่อต้านสภาวะโลกร้อนได้ฟ้องคดีต่อคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ สำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม รัฐมนตรี 5 กระทรวง ประกอบด้วยกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม กระทรวงอุตสาหกรรม กระทรวงพลังงาน กระทรวงคมนาคม และกระทรวงสาธารณสุข รวมทั้ง กนอ.

เพื่อเรียกร้องให้การพิจารณาอนุมัติอีไอเอเป็นไปตามความในมาตรา 67 แห่งรัฐธรรมนูญ 2550 ที่กำหนดให้องค์กรอิสระที่มีผู้แทนองค์การเอกชนด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ มาให้ความเห็นรองรับก่อนจะมีการดำเนินการความก้าวหน้าในเรื่องนี้ศาลปกครองมีคำสั่งให้คู่กรณีไปจัดทำแผนที่ตั้งโรงงานทั้ง 76 โรงงาน ว่ามีที่ตั้งอยู่ที่ใดและส่งผลกระทบต่อคุณภาพชีวิตและสิ่งแวดล้อมอย่างไร ก่อนที่ศาลจะมีดุลพินิจสั่งการประเด็นปัญหาทั้ง 3 กรณีข้างต้นนั้นห้อมล้อมอยู่กับการบริหารจัดการของภาครัฐเป็นสำคัญ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการพิจารณาอนุมัติการจัดทำมาตรการลดผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม หรือที่เรียกกันโดยย่อว่าอีไอเอ ซึ่งเป็นมาตรการที่ก้าวหน้าและเป็นที่ยอมรับในปี 2535 (ปีที่ประกาศใช้บังคับกฎหมายสิ่งแวดล้อม 2535)

แต่กำลังถูกตั้งคำถามถึงประสิทธิภาพและประสิทธิผลและกำลังถูกแทนที่ด้วยมาตรการที่ใหม่กว่าตามมาตรา 67 ของรัฐธรรมนูญ 2550 ก็คือ บทบาทขององค์การอิสระและสถาบันอุดมศึกษาที่จัดการศึกษาด้านสิ่งแวดล้อมหรือทรัพยากรธรรมชาติหรือสุขภาพ ที่จะเข้ามาทำหน้าที่เพิ่มเติม/ตรวจสอบ/สอบทาน/คานความเห็นกับความคิดเห็นของผู้ชำนาญการ และกระบวนการพิจารณาอนุมัติของอีไอเอ เท่ากับว่าสังคมไทยได้พากันเคลื่อนออกไปจากตำแหน่งที่เคยยืนอยู่ตามกติกาที่เคยยึดอยู่แต่เดิม เป็นการขยับตัวทางสังคมตามกรอบความคิดของ Gilles Deleuze และ Felix Guattari ที่พูดถึงเรื่องเส้นแบ่ง/เขตแดนกำลังเปลี่ยนแปลงของสังคมที่แต่เดิมเคยยอมรับซึ่งในที่นี้ก็คือเรื่องของการพิจารณาอนุมัติอีไอเอ

ในประเด็นความคิดเห็นของผู้ชำนาญการ ที่กำลังถูกตั้งคำถามและนำไปสู่การกำหนดกติกากันขึ้นใหม่ โดยเป็นความคิดเห็นขององค์การอิสระและสถาบันอุดมศึกษาหรือพูดได้ว่า สังคมกำลังลบเส้นแบ่ง/เขตแดนเดิมทิ้งไป (Deterritorialization) และกำลังลากเส้นแบ่งและเขตแดนกันขึ้นใหม่ (Reterritoralization) ขึ้นมาแทนสภาวะทางสังคมเช่นนี้ จะทำให้เกิดปัญหาทางสังคมตามมาว่า จะนับว่าตรงไหนเป็นจุดสิ้นสุดของกฎเกณฑ์เดิม และตรงไหนเป็นจุดเริ่มต้นของกติกาที่สร้างขึ้นใหม่ และกระบวนการแทนที่ของกติกาใหม่ย่อมไม่เป็นไปแบบราบเรียบอย่างแน่นอน

เพราะขึ้นอยู่กับฝ่ายใดเป็นผู้ได้รับหรือเสียประโยชน์จากกติกาเดิม/ใหม่อย่างไรก็ตาม กรณีปัญหาที่เกิดขึ้นที่มาบตาพุดจะต้องพิจารณาให้ความเป็นธรรมกับทุกฝ่าย(1) ภาครัฐที่เป็นหน่วยงานด้านกำกับดูแลที่จะต้องเร่งรัดการสร้างกติกาใหม่แทนกติกาเก่า (2) ผู้ประกอบธุรกิจที่ได้รับอนุมัติอีไอเอไปตามหลักเกณฑ์เดิมที่ควรได้รับการคุ้มครองตามสิทธิ/เงื่อนไขเดิมความเห็นในลักษณะนี้จะสอดคล้องกับแนวการวินิจฉัยของคณะกรรมการกฤษฎีกาที่มีการนำเสนอต่อที่ประชุมคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 5 สิงหาคม 2552 ที่มีความเห็นว่า การดำเนินตามมาตรา 67 นั้น

รัฐจะต้องกำหนดให้มีการปรับปรุงกฎหมายที่เกี่ยวข้องในภาคปฏิบัติเสียก่อนโดยอิงความตามมาตรา 303 ประกอบกัน ดังนั้น ในขณะที่ยังไม่มีกฎหมายก็ย่อมต้องปฏิบัติไปตามกฎหมายเดิม (กฎหมายสิ่งแวดล้อม 2535) ไปก่อนแต่ในขณะเดียวกัน การจะปฏิบัติตามแนวทางข้างต้น (ในระหว่างรอการวินิจฉัยของศาลปกครอง) นั้น ผู้เกี่ยวข้องทั้งภาครัฐ ธุรกิจเอกชน และภาคประชาชน ไม่ควรจะละทิ้งประเด็นผลกระทบที่เกิดขึ้นต่อชุมชนโดยรอบ ไม่ควรจะต้องรอจนกระทั่งมีการปรับปรุงข้อกฎหมายจนเป็นที่แล้วเสร็จแบบแป๊ะๆ และจะเป็นการแสดงความรับผิดชอบและนำพาต่อสังคมเป็นอย่างยิ่ง หากจะมีการริเริ่มดำเนินการโดยคำแนะนำ ตรวจทาน ตรวจสอบมาตรการการลดผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและชุมชนโดยสถาบันที่ทำหน้าที่ในทำนองเดียวกับมาตรา 67 ไปพลางก่อน

ย่อมจะเป็นการสร้างภาคปฏิบัติการร่วมกันภายใต้เงื่อนไขใหม่ เส้นแบ่งใหม่/เขตแดนใหม่ที่เป็นประโยชน์ต่อการแก้ไขปัญหามาบตาพุดอย่างแท้จริง เป็นการสร้างสังคมที่ทุกภาคส่วน มีส่วนร่วมสร้างอย่างแท้จริง

เผยแพร่ครั้งแรกที่ มติชน 23-08-52

มาร่วมกันเป็น สายสืบอาสา ดูแลเงินกู้ฟื้นฟูเศรษฐกิจ 8 แสนล้าน

โดย รองศาสตราจารย์ ดร.ต่อตระกูล ยมนาค
ศูนย์บริการธรรมาภิบาล มหาวิทยาลัยราชภัฏจันทรเกษม

ในที่สุด เม็ดเงินสำคัญ 800,000 ล้านบาท ที่จะต้องใช้เพื่อฟื้นฟูและเสริมสร้างความมั่นคงทางเศรษฐกิจ ตามที่รัฐบาลอภิสิทธิ์ ต้องการก็ได้ผ่านขั้นตอนสำคัญ คือ การผ่านร่างกฎหมายทั้ง พ.ร.ก. และ พ.ร.บ. ผ่านจากทั้ง 2 สภาแล้ว แต่ภัยที่ร้ายแรงต่อความสำเร็จในโครงการนี้ และเป็นภัยร้ายแรงต่อความอยู่รอดของรัฐบาลนายกรัฐมนตรีอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ เองยังมีอีก

นั่นก็คือ การป้องกันไม่ให้ เงิน 800,000 ล้านบาท รั่วไหลและถูกการทุจริตนำไปใช้ในผิดที่ผิดทางจนไม่ได้ผลในการฟื้นฟูทางเศรษฐกิจตามที่ต้องการ และรัฐบาลอาจไม่อยู่รอดจนใช้เงินครบ ที่ตั้งใจไว้

วุฒิสภาได้ติงไว้ว่า รัฐบาลยังขาดรายละเอียดที่จำเป็นในการตรวจสอบเพื่อป้องกันการทุจริต ฝ่ายนิติบัญญัติซึ่งเดิมเป็นกลไกสำคัญในการตรวจสอบการใช้เงินงบประมาณทุกบาททุกสตางค์ จะไม่มีส่วนในการตรวจสอบเลย กลายไปเป็นอำนาจตรวจสอบกันเองของฝ่ายรัฐบาลเท่านั้น จึงเป็นเรื่องที่น่ากังวล

วุฒิสภา ในที่สุดก็ได้รับการอธิบายจนมีความเชื่อมั่น ว่า จะมีระบบที่ดูแลการใช้เงินให้ปลอดการคอร์รัปชันได้ ตามที่ฟังคำมั่นจากนายกรัฐมนตรี นายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ที่ให้คำมั่นกับสมาชิกวุฒิสภาว่า จะกำกับดูแลไม่ให้มีการทุจริตในโครงการต่างๆ พร้อมย้ำอย่างมั่นใจว่าในไตรมาสสุดท้ายตัวเลขการเติบโตทางเศรษฐกิจ จะเปลี่ยนจากลบมาเป็นบวกได้แน่นอน

นายอภิสิทธิ์ ยังกล่าวอีกว่า ในอดีตที่ยังเป็นฝ่ายค้านมีคนถาม ว่า ถ้ามีอำนาจแล้วจะรับประกันได้หรือไม่ว่า จะไม่มีการคอร์รัปชันเกิดขึ้น ท่านตอบว่าไม่รับประกันว่าจะแก้ได้ทั้งหมด แต่เชื่อว่า ถ้าผู้นำเป็นตัวอย่างที่ดีช่วยกันดูแลรัดกุม การทุจริตจะมีน้อย แต่ถ้ามีก็จะไม่ปล่อยไว้แน่ และจะแจ้ง ป.ป.ช. ด้วย

ความจริงที่นายกรัฐมนตรี นายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ทราบอยู่เกี่ยวกับมาตรการป้องกันคอร์รัปชันของระบบราชการไทยในขณะนี้ยังไม่ได้ผลนั่นเองจึงไม่กล้ารับประกัน และที่น่าเป็นห่วงมาก ก็คือ เงินกู้ 800,000 ล้านบาทนี้ ก็เป็นระบบการใช้เงินแบบใหม่ ที่ยังไม่มีระบบป้องกันและตรวจสอบที่ดีนั่นเอง

ถึงแม้ว่ารัฐบาลจะชี้แจงว่าสำนักงบประมาณ จะยังเป็นผู้กำกับดูแล ตั้งแต่ขั้นการตรวจสอบโครงการ ขั้นประมูล และทำราคากลางที่จะใช้ในการประมูล ฉะนั้นจะไม่แตกต่างจากระบบปกติ ก็ยิ่งทำให้ประชาชนทั่วไปเห็นภาพไปในทางร้ายเหมือนๆ เดิม มากกว่าจะให้ความมั่นใจเพิ่มขึ้นแต่อย่างใด เพราะเป็นที่ทราบกันโดยทั่วไปว่าระบบการจัดซื้อจัดจ้างของประเทศไทยมีปัญหา แม้การนำระบบใหม่ๆ เข้ามา อาทิเช่น ระบบการประมูลทางอินเทอร์เน็ต ก็เกิดปัญหามากกว่าเดิม

นางแอนเน็ต ดิกสัน ผู้อำนวยการธนาคารโลก ประจำประเทศไทย ก็ได้เคยกล่าววิจารณ์ระบบวิธีจัดซื้อจัดจ้าง ที่มีอยู่ในระบบปัจจุบัน ว่า ยังมีปัญหาอยู่เดิมอยู่แล้ว อาทิเช่น กรณี อีออคชั่น ว่า

ประเทศไทยต้องทบทวนวิธีจัดซื้อจัดจ้างด้วยวิธีประมูลผ่านระบบอินเทอร์เน็ตหรืออีออคชั่น เพราะวิธีอีออคชั่นของไทยแตกต่างจากต่างประเทศในโลกมาก เราใช้ระบบอีออคชั่นกับการจัดซื้อจัดจ้างสินค้าทุกประเภท ขณะที่ประเทศอื่นใช้รองรับเฉพาะจัดซื้อครุภัณฑ์ ธนาคารโลกชี้ว่าอีออคชั่นทำให้เกิดอุปสรรคล่าช้างานกองกันเป็นคอขวด อีกทั้งยังไม่ได้ลดการรั่วไหลของเม็ดเงิน และแก้ปัญหาคอร์รัปชันได้ ที่สำคัญ แม้จะใช้วิธีนี้เมื่อถึงเวลาประมูลก็ยังมีช่องทางให้เกิดการสมรู้ร่วมคิดระหว่างผู้เข้าร่วมประมูล แนะนำให้ใช้วิธีอื่น ธนาคารโลก อาสาที่จะส่งผู้เชี่ยวชาญมาช่วยไทยด้านการปรับปรุงวิธีการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐของไทย เพื่อให้มีมาตรฐานเช่นหลายประเทศในโลก

เราต้องยอมลงทุนในด้านงบประมาณ อย่างพอเพียงในการสร้างระบบติดตามและตรวจสอบ การใช้เงิน 800,000 ล้านบาทนี้ ต้องใช้งบเพียง 2% ในการป้องกันการทุจริตคอร์รัปชัน เพื่อยับยั้งการทุจริตงบประมาณจัดซื้อจัดจ้างและการลงทุนของรัฐ จากยอดเงิน 800,000 ล้านบาท ก็ย่อมคุ้มค่าแน่นอน เพราะไม่เพียงจะป้องกันเงินที่จะศูนย์เสียไปจากการทุจริต 5-10% ซึ่งจะเป็นเงินถึง 40,000-80,000 ล้านบาท ไปให้กับเหล่าคนโกงชาติแล้ว เรายังสามารถตัดวงจร นักการเมือง และข้าราชการ ที่ชั่วร้ายให้ออกไปจากระบอบประชาธิปไตยของไทยได้ในที่สุด นำเงิน 2% นี้ไปจ้างอาสาสมัครจากนิสิต นักศึกษา ให้ติดตามดูแลโครงการ ให้ไปทำหน้าที่ ร่วมกันเป็นสายสืบอาสา ดูแลเงินกู้ฟื้นฟูเศรษฐกิจ 8 แสนล้าน เดิมสิ่งที่ประเทศไทยขาดและเป็นอุปสรรคต่อการต่อสู้กับการคอร์รัปชันมาก ก็คือ เราขาด "นายกรัฐมนตรีที่ไม่คอร์รัปชันและไม่ยินยอมให้คนแวดล้อมคอร์รัปชัน" ฉะนั้น กุญแจแห่งความสำเร็จในงานปราบคอร์รัปชัน จึงอยู่ที่ "ผู้นำที่เอาจริง" นายกรัฐมนตรี นายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ได้รับความเชื่อถือว่าเป็น "นายกรัฐมนตรีที่ไม่คอร์รัปชันและไม่ยินยอมให้คนแวดล้อมคอร์รัปชัน"

นายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ จึงต้องเป็นผู้นำเองในการเป็นกำลังหลักที่จะนำไปสู่การป้องกันและปราบปรามคอร์รัปชันที่แท้จริง ความมั่นคงของประเทศไม่ใช่เพียงแค่เรื่องของเศรษฐกิจ หรือการปกครองประเทศเท่านั้น แต่ขึ้นอยู่กับการที่ประเทศต้องปราศจากการทุจริตคอร์รัปชันด้วย
เผยแพร่ครั้งแรก กรุงเทพธุรกิจ 17-08-52

การท้าทายและก้าวที่สองของ CG

สังศิต พิริยะรังสรรค์ ศูนย์บริการวิชาการธรรมาภิบาล มหาวิทยาลัยราชภัฏจันทรเกษม

เป็นที่ยอมรับกันแล้วว่า ในรอบ 10 ปีนี้ แนวคิดบรรษัทภิบาล (Corporate Governance หรือ CG) จะเป็นกระแสใหญ่ในการเปลี่ยนแปลงการบริหารจัดการองค์กรในประเทศไทย ทั้งในองค์กรที่เป็นส่วนราชการ ธุรกิจเอกชน และอาจจะรวมถึงองค์การมหาชน

การรณรงค์เรื่อง CG ในไทยอย่างจริงจัง เริ่มที่ภาคธุรกิจเอกชนโดยความรับผิดชอบของตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทย และรัฐบาลในขณะนั้น (2544) สนับสนุนให้จัดเป็น "วาระแห่งชาติ" เพราะได้สรุปบทเรียนจากวิกฤติทางการเงินและวิกฤติของระบบเศรษฐกิจไทยในปี 2540 ว่า เป็นเพราะการบริหารจัดการในภาคธุรกิจเอกชนขาด ซึ่งความรับผิดชอบที่ดีต่อผู้ถือหุ้น ต่อกิจการโดยรวมของบริษัทและต่อผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย (Stakeholder) ซึ่งต่อมา ในส่วนราชการได้มีการตราเป็นพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารจัดการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. 2546 เพื่อเป็นแนวทางสำหรับการดำเนินงานของทุกส่วนงานของภาครัฐ ซึ่งรวมรัฐวิสาหกิจเข้าไปด้วย

อย่างไรก็ตาม สาระสำคัญของการดำเนินงานตาม CG ในภาคธุรกิจเอกชนหรือการจัดการบ้านเมืองที่ดีของภาครัฐ ก็ไม่ได้เกิดขึ้นอย่างลอยๆ ในสุญญากาศ แต่ได้มีการรณรงค์ในเรื่องนี้ในช่วงหลังจากภาวะวิกฤติ ในช่วงที่นายอานันท์ ปันยารชุน เป็นนายกรัฐมนตรี คนไทยได้เริ่มรู้จักแนวคิดใหม่ๆ ที่เป็นกระแสการจัดการใหม่ ตามแนวนโยบายของรัฐบาลในขณะนั้นแล้ว ไม่ว่าจะเป็นหลักการมีส่วนร่วม (Participation) หลักความโปร่งใส (Transparency) หลักความรับผิดรับชอบ (Accountability) และหลักการเคารพและยึดมั่นในหลักกฎหมาย (Rule of Law) คำ แนวคิด และหลักการเหล่านี้ ล้วนแต่เป็นประเด็นใหม่ๆ ที่เพิ่มขึ้นจากแนวคิดเดิมที่มุ่งติดยึดอยู่กับเป้าหมาย เพื่อสร้างประสิทธิภาพและความสามารถในการแข่งขันแต่เพียงด้านเดียว วาทกรรมใหม่ได้กลายเป็นองค์ประกอบที่สำคัญของ CG และการบริหารจัดการใหม่ ที่ต้องก้าวตามให้ทันกติกาการแข่งขัน และการจัดระเบียบเศรษฐกิจของโลก
ต้องยอมรับว่า CG เป็นหนึ่งในกลุ่มคำที่เป็นคำนำเข้า และเป็นคำที่อยู่ในระนาบเดียวกันกับคำว่า ความรับผิดชอบต่อสังคม (Corporate Social Responsibility หรือ CSR) ซึ่งเป็นการนำเข้าที่เข้ามาแทนที่แนวคิด และทางการบริหารจัดการแบบเดิมๆ ที่จำเป็นต้องปรับตัวไปตามเงื่อนไขสภาพแวดล้อมที่เปลี่ยนแปลงไป รวมทั้งเป็นเหตุให้เกิดการปะทะกับปัญหาที่เป็นตัวถ่วงรั้งองค์กร ไม่ว่าจะเป็นเรื่องการ คอร์รัปชัน หรือการขัดกันในประโยชน์ส่วนตัวกับส่วนรวม ฯลฯ

คำถาม ก็คือ ทำไม CG ที่มีการรณรงค์อย่างทั่วด้านในขณะนั้น ซึ่งเป็นกระแสความคิดที่หน่วยงานของรัฐและเอกชนกำหนดเป็นวิสัยทัศน์และพันธกิจขององค์กร กำหนดเป็นแนวทางปฏิบัติไว้ในแผนการปฏิบัติงานขององค์กรอย่างแพร่หลาย จึงยังไม่อาจต้านทานกับการคอร์รัปชันที่เกิดขึ้นในสมัยรัฐบาลทักษิณ ซึ่งเป็นเหตุที่นำไปสู่การรัฐประหารเมื่อ 19 กันยายน 2549 และเป็นภาระการตรวจสอบของ คตส. ที่ปัจจุบันยังอยู่ในขั้นตอนของกระบวนการยุติธรรม รวมทั้งเป็นเหตุที่นำไปสู่การแบ่งเป็นฝักเป็นฝ่ายที่เป็นฝ่ายเสื้อเหลือง เสื้อแดง และเป็นประเด็นข้อขัดแย้งที่สำคัญที่สุดทางการเมืองในปัจจุบัน รวมทั้งยังมีคำถามอีกว่า ทำไม CG ที่มีการรณรงค์กันอย่างเข้มแข็งในขณะนี้ ทั้งๆ ที่มีการจัดตั้งคณะกรรมการ อนุกรรมการ และมีแนวปฏิบัติที่เกี่ยวข้องกับธรรมาภิบาลขององค์กรแล้ว จึงยังไม่อาจจะรับมือกับการแก้ไขปัญหาที่เกี่ยวข้องกับองค์กรและผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย ไม่ว่าจะเป็นปัญหาการขาดทุนที่เกิดขึ้นในการบินไทย การบริหารงานของ กบข. ธอส. การคัดค้านการแปรรูปของสหภาพแรงงาน ร.ฟ.ท. และการฟ้องศาลปกครองของชาวบ้านและเอ็นจีโอที่มาบตาพุด ซึ่งมีความเกี่ยวข้องกับ กนอ.ในฐานะที่เป็นผู้บริหารนิคมอุตสาหกรรม บริษัทและกิจการขนาดใหญ่ไม่ว่าจะเป็น ปตท. SCG โกลว์-สุเอซ ฯลฯ แม้กระทั่งข้อสังเกตของ สตง.ที่มีต่อการใช้จ่ายเงินของ สสส.ซึ่งเป็นองค์กรที่มีลักษณะการจัดการแบบองค์การมหาชน

ประเด็นปัญหาข้างต้นพอจะแยกได้เป็นสองส่วนคือ 1. ส่วนที่เป็นปัญหาการละเลยในหลักการบริหารจัดการที่ดี หรือละเลยหลักธรรมาภิบาลขององค์กร ซึ่งเป็นประเด็นเดิมที่นำไปสู่ภาวะวิกฤติทางการเงิน 2540 อันเป็นส่วนที่มีปัญหากับผู้ถือหุ้น และ 2. ส่วนที่เป็นประเด็นใหม่ คือ การรับผิดชอบต่อผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย ไม่ว่าจะเป็นกรณีของการคัดค้านการแปรรูปของสหภาพแรงงาน ร.ฟ.ท. และการฟ้องศาลปกครองของชาวบ้าน และเอ็นจีโอที่มาบตาพุด

ดังนั้น ประเด็นที่กำลังท้าทายต่อ CG ของไทยในขณะนี้ ก็คือ จะต้องมีการรณรงค์ทั้งภาคส่วนที่เกี่ยวข้องกับกิจการภายในที่มุ่งรับผิดชอบต่อผู้ถือหุ้น และมุ่งที่จะรับผิดชอบต่อผู้มีส่วนได้ส่วนเสียไปพร้อมๆ กันอย่างเป็นรูปธรรม การมุ่งสู่การทำงานที่เกี่ยวข้องกับผู้มีส่วนได้ส่วนเสียนี้ จะไปเกี่ยวข้องสัมพันธ์กับงานในแขนงอื่น อาทิเช่น งานประชาสัมพันธ์ งานสร้างพันธมิตรและความร่วมมือกับองค์กรพันธมิตร งานชุมชนสัมพันธ์ หรืองาน CSR นอกจากนั้น ยังอาจจะต้องอาศัยการสร้างประเด็นและวาระในการรณรงค์ร่วมกันเพื่อสร้างวาระแห่งชาติ หรือเป็นการร่วมรณรงค์ในพื้นที่เดียวกัน
ผมคิดว่านี่เป็นขั้นที่สองในการก้าวเดินของ CG ในบ้านเรา ที่เดินต่อเนื่องจากการทำความเข้าใจทั่วไป และเป็นการทำงานภายในองค์กรของตน เพื่อรับผิดชอบต่อผู้ถือหุ้นเป็นเบื้องต้น เป็นก้าวที่กำลังเดินไปสู่ความร่วมมือกับองค์กรหรือหน่วยงานข้างเคียง ไปสู่การรับผิดชอบที่มีต่อผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย และสังคมที่กว้างใหญ่มากขึ้น ผมคิดว่ารูปแบบความร่วมมือและการทำงานในขั้นที่สองของ CG นี่แหละที่จะเป็นภาคปฏิบัติการที่มีประสิทธิภาพ และทรงพลังของสังคมที่แก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นที่มาบตาพุดและที่เมืองระยอง

ผมเชื่อมั่นในหลักการจัดการที่ดีที่องค์กรชั้นนำอย่าง ปตท. และ SCG ที่มีอยู่ว่าจะสามารถก้าวออกมาเป็นผู้นำ และรับผิดชอบต่อสังคมได้อย่างเพียงพอ และผมเชื่อมั่นด้วยว่า CG เป็นหลักการจัดการที่จะนำพาทุกๆ ส่วนของสังคมให้ก้าวเดินไปสู่อนาคตที่ดีร่วมกันได้เช่นเดียวกัน

คอร์รัปชัน ประชาธิปไตย และกระบวนการยุติธรรม

โดย รัตพงษ์ สอนสุภาพ ศูนย์บริการวิชาการธรรมาภิบาล มหาวิทยาลัยราชภัฏจันทรเกษม

ประเทศไทยมีระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยแบบตัวแทน โดยมีอำนาจรัฐแยกออกเป็นสามฝ่าย ได้แก่ ฝ่ายนิติบัญญัติคือรัฐสภา ฝ่ายบริหารคือรัฐบาล และฝ่ายตุลาการคือศาล เพื่อการตรวจสอบถ่วงดุลการใช้อำนาจรัฐระหว่างกัน

นักการเมืองทั้งที่มาจากกระบวนการเลือกตั้งและการแต่งตั้ง จะเป็นผู้ที่มาใช้อำนาจรัฐผ่านกระบวนการทางรัฐสภา และเป็นรัฐบาลบริหารประเทศ นัยทั้งสองบทบาทนี้จะสัมพันธ์กับระดับการคอร์รัปชันของประเทศ หากรัฐสภาและรัฐบาลมีการใช้อำนาจรัฐเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ ระดับการทุจริตคอร์รัปชันก็จะลดน้อยถอยลง แต่ในทางกลับกัน หากมีการใช้อำนาจรัฐอย่างไร้ประสิทธิภาพ ระดับการทุจริตคอร์รัปชันก็จะสูงขึ้น

เป็นเวลาไม่น้อยกว่าสองทศวรรษแล้ว ที่การทุจริตคอร์รัปชันได้กลายเป็นปัญหาใหญ่ที่สุดของชาติไปแล้ว อำนาจรัฐดูจะไร้ผลในการควบคุมแก้ไขปัญหานี้ เพื่อให้การทุจริตคอร์รัปชันอยู่ในระดับที่รัฐสามารถควบคุมได้

ดังผลการสำรวจของ Transparency Organization ในช่วงปี 2538-2551 ประเทศไทยมีค่าเฉลี่ยของดัชนีชี้วัดภาพลักษณ์คอร์รัปชันอยู่ระหว่าง 2.75-3.80 เท่านั้น นั่นชี้ได้ว่า ประเทศไทยมีปัญหาการทุจริตคอร์รัปชันอยู่ในระดับที่รุนแรงมาก อำนาจรัฐไม่อาจจะควบคุมได้ แม้ว่าในช่วงปีดังกล่าว จะมีรัฐบาลมาจากหลายพรรคการเมืองสลับกันขึ้นมาเป็นรัฐบาลบริหารประเทศ แต่ระดับการทุจริตคอร์รัปชันของประเทศไม่ได้ลดลงเลย

ความรุนแรงของปัญหาการทุจริตคอร์รัปชันในประเทศไทย อาจจะสะท้อนได้ถึงความไร้ประสิทธิภาพในแง่ของการจัดการปัญหาของกระบวนการยุติธรรมไทยด้วย โดยเฉพาะปัญหาการทุจริตที่เกี่ยวข้องเชื่อมโยงกับนักการเมือง พบว่ากระบวนการดำเนินการเป็นไปอย่างเชื่องช้า ทำให้บางคดีต้องหมดอายุความลง ไม่สามารถเอาคนผิดมาลงโทษได้ ในขณะที่ปัญหาการทุจริต คอร์รัปชันในปัจจุบันที่มีระบอบประชาธิปไตยเสรีนิยมมาใช้ควบคู่ไปกับระบบเศรษฐกิจแบบตลาดส่งเสริมการเติบโตของระบบเศรษฐกิจทุนนิยมอย่างกว้างขวาง ทำให้ธุรกิจการค้าขยายตัวและต้องอาศัยการดำเนินการทางการเมืองเพื่อกำกับควบคุมที่ทำให้ผู้ประกอบการต้องเข้าไปเกี่ยวข้องผลักดัน เพื่อลดผลกระทบทางลบของนโยบาย ก่อให้เกิดความสัมพันธ์กับนักการเมือง มีอาชีพทางธุรกิจมาก่อนเข้าสู่การเมือง และยังต้องการรักษาอาชีพหรือผลประโยชน์ที่ได้รับอยู่เดิมไว้ต่อไป

ด้วยเหตุผลดังกล่าวนี้จึงมีแนวโน้มว่า นักการเมืองและผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองได้เข้าไปเกี่ยวข้องกับการทุจริตประพฤติมิชอบมากยิ่งขึ้น ผลที่ตามมา ก็คือ ทำให้รูปแบบของการทุจริตคอร์รัปชันมีรูปแบบที่สลับซับซ้อนมากขึ้นตามไปด้วย ขณะที่การปรับตัวของกระบวนการยุติธรรมของไทยกลับเป็นไปอย่างเชื่องช้าและไม่มีประสิทธิภาพในการป้องกันและแก้ไขปัญหานี้ จึงเกิดปัญหาตามมา ก็คือ "กระบวนการยุติธรรมไทยวิ่งตามปัญหาการทุจริตคอร์รัปชัน"
ผลกระทบของการทุจริตคอร์รัปชัน จะขึ้นอยู่กับขนาดของการทุจริต แต่ขนาดของการทุจริตขึ้นอยู่กับว่าใครเป็นผู้กระทำการทุจริต ซึ่งจะมีระดับความเข้มข้นแตกต่างกันไป ตัวอย่างเช่น รูปแบบดั้งเดิม อาจจะมีตัวละครเพียงแค่ ข้าราชการ + นักธุรกิจเท่านั้น ครั้นเมื่อยุคสมัยเปลี่ยนไป ตัวละครที่กระทำการทุจริตก็มีจำนวนเพิ่มขึ้นเป็น นักการเมือง + ข้าราชการ + นักธุรกิจ หรือหากเป็นสังคมสุดโต่งที่เชิดชูตัวผู้นำแบบลืมหูลืมตาหรือลัทธิผู้นำเป็นใหญ่ และมีประชาธิปไตยแบบไร้เหตุไร้ผล ตัวละครที่จะกระทำการทุจริตจะมีเพิ่มมากขึ้นจนกลายเป็นรัฐบาล (ผู้นำทางการเมืองและพวกพ้องบริวาร) + ข้าราชการ + กลุ่มนักธุรกิจคนใกล้ชิด เป็นต้น

การทุจริตคอร์รัปชันไม่ได้มีแต่ผลด้านลบเท่านั้น เมื่อมองในเชิงมหภาค (Macro View) ตัวอย่างเช่น มุมมองของนักเศรษฐศาสตร์นีโอคลาสสิกหลายสำนักได้อธิบายว่า หากรัฐสามารถควบคุมระดับการทุจริตคอร์รัปชันอยู่ในระดับที่เหมาะสมได้ มันจะถูกแปรสภาพให้กลายเป็นแรงกระตุ้นให้เกิดการใช้จ่ายและการลงทุนในการพัฒนาประเทศ แม้ว่าจะเป็นไปภายใต้ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับกลุ่มทุนเพียงบางกลุ่มเท่านั้นก็ตาม ซึ่งนักวิชาการกลุ่มนี้เรียกว่า การพัฒนาอย่างมียุทธศาสตร์ (Strategic Development) การมองเช่นนี้ของนักเศรษฐศาสตร์กลุ่มนี้ เขาจะไม่สนใจว่า ใครจะได้รับผลประโยชน์สูงสุดจากการพัฒนา แต่เขาเหล่านั้นเชื่อว่ากลไกตลาด หรือ Demand และ Supply จะเป็นกลไกสามารถจัดการกับปัญหาการทุจริตคอร์รัปชันในระดับดังกล่าวได้

หากเรามองปัญหาการทุจริตคอร์รัปชันเปรียบเสมือนกับปรอทวัดความเสี่ยงของสังคม นั่นอาจหมายความว่า สังคมไทยกำลังป่วยหนัก ตกอยู่ในภาวะความเสี่ยงสูงยิ่ง ซึ่งผลการสำรวจของ PERC (Political and Economic Risk Consultancy Ltd.) เป็นตัวฟ้องได้อย่างดีว่า ประเทศไทยมีความเสี่ยงสูงทั้งด้านเศรษฐกิจและการเมือง โดยอยู่อันดับ 12 จากจำนวนทั้งหมด 13 ประเทศที่ถูกสำรวจ ได้แก่ ประเทศ สิงคโปร์ ฮ่องกง ญี่ปุ่น มาเก๊า ไต้หวัน มาเลเซีย จีน เกาหลีใต้ อินเดีย เวียดนาม อินโดนีเซีย ไทย และฟิลิปปินส์ ตามลำดับ โดยไทยมีระดับความเสี่ยงในปี 2550 อยู่ที่ระดับ 8.03 และ 8.00 ในปี 2551 ซึ่งมีความเสี่ยงสูงกว่าประเทศอินเดีย เวียดนาม อินโดนีเซียเสียอีก

คำถามคือ ทำไมรัฐบาลประชาธิปไตยที่มาจากการเลือกตั้งไม่อาจจะควบคุม และแก้ไขปัญหาการทุจริตคอร์รัปชันได้ รัฐบาลของคุณอภิสิทธิ์ไม่ต้องตอบ แต่แก้ไขปัญหานี้เลย

เผยแพร่ครั้งแรกที่ กรุงเทพธุรกิจออนไลน์ 20-07-52

ธรรมาภิบาลการเงินของคนด้อยโอกาส

โดย สุวิทย์ พูลศิลป์ ศูนย์บริการวิชาการธรรมาภิบาล มหาวิยาลัยราชภัฏจันทรเกษม

ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ให้ข่าวผ่านสื่อสาธารณะเกี่ยวกับแผนพัฒนาระบบสถาบันการเงิน ระยะ 2 ที่ได้เสนอกระทรวงการคลังเพื่อประกาศใช้ในปีนี้ โดยหยิบยกประเด็นน่าสนใจในส่วนของการจัดตั้งสถาบันการเงินสำหรับกลุ่มคนฐานรากที่ยังด้อยโอกาสและไม่สามารถเข้าถึงแหล่งเงินทุนจากสถาบันการเงินในระบบปัจจุบันได้ ไม่ว่าจะเป็นธนาคารพาณิชย์ของเอกชน หรือธนาคารประเภทต่างๆ ของรัฐ เช่น ธนาคารกรุงไทย ออมสิน SME หรือแม้แต่ ธ.ก.ส. ที่อยู่ใกล้ชิดพี่น้องเกษตรกรในชนบทก็ตาม

ผมเองก็ยังไม่เคยเห็นหน้าค่าตารายละเอียดของแผนพัฒนาระบบสถาบันการเงินฉบับนี้ของ ธปท. แต่โดยประสบการณ์ที่ผ่านมา กลุ่มคนฐานรากผู้เป็นประชาชนด้อยโอกาส หากนำหลักคิดเส้นความยากจน (Poverty - Line) ของสหประชาชาติ มาแบ่งแยกตามรายได้ประชาชนของบ้านเรา ผมคิดว่า คนยากจนในประเทศไทยถ้านับกันละเอียดจริงๆ น่าจะอยู่ใกล้หลัก 10 ล้านคน ซึ่งเป็นจำนวนไม่น้อย เทียบได้ถึง 10-15% ของคนไทยทั้งประเทศ คำถามสำคัญอยู่ที่ว่า คนยากจนเหล่านี้ได้รับการดูแล หรือได้รับประโยชน์จากนโยบายภาครัฐได้ทั่วถึงขนาดไหน ทั้งในด้านเศรษฐกิจ สังคม และการให้บริการต่างๆ ซึ่งผมเห็นว่า มีตัวอย่างดีๆ ที่แสดงถึงการให้โอกาสและความเป็นธรรมแก่คนยากจนของสถาบันการเงินในบางประเทศ เช่น บังกลาเทศ ถ้ายังจำกันได้ก็คือ

ธนาคารกรามีนแบงก์ (Grameen Bank) และ ศาสตราจารย์มูฮัมหมัด ยูนูส (ผู้ก่อตั้งธนาคาร และปัจจุบันยังดูแลรับผิดชอบธนาคารแห่งนี้อยู่) ที่ได้รับรางวัลโนเบล สาขาสันติภาพ ในปี ค.ศ.2006 (The Nobel Peace Prize for 2006) ซึ่งในคำประกาศให้รางวัล ณ กรุงออสโล (Oslo) เมื่อวันที่ 13 ตุลาคม พ.ศ.2549 สะท้อนชัดเจนว่า การพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมจากครัวเรือนระดับล่าง โดยอาศัยเครื่องมือทางการเงินที่เรียกว่า การให้สินเชื่อแก่ผู้กู้รายย่อย (Micro - credit) มาต่อสู้กับความยากจน เป็นหนทางนำไปสู่การพัฒนาของระบอบประชาธิปไตย และการเข้าถึงสิทธิมนุษยชน (human rights) ของประชาชนผู้ยากไร้ได้ สิ่งที่ กรามีนแบงก์ และยูนูส ลงมือกระทำ เป็นการให้โอกาสความเป็นธรรมทางการเงินแก่คนยากจน เจาะลึกลงไปถึงระดับคนขอทาน (Beggars) ในประเทศ แม้ว่าจะเป็นจำนวนเงินเล็กน้อยไม่กี่ร้อยบาทต่อราย แต่มีคุณค่าใหญ่หลวงต่อความเป็นอยู่และการลุกขึ้นมาต่อสู้ชีวิตของคนเหล่านั้นในอนาคตข้างหน้า บางหมู่บ้านที่ผมเคยไปสัมผัสในบังกลาเทศ คนขอทานบางรายก็กลับมามีอาชีพใหม่ที่สุจริตและอยู่ร่วมกันในชุมชนได้อย่างปกติ

สำหรับบ้านเรา ก่อนหน้านี้ในแผนพัฒนาระบบสถาบันการเงินของ ธปท. ระยะแรก เมื่อราวปี พ.ศ.2547 มีความพยายามพูดถึงการจัดระบบขององค์กรการเงินในระดับฐานรากมาบ้างแล้ว องค์กรการเงินเหล่านั้นมีหลากหลายรูปแบบ ทั้งมีและไม่มีกฎหมายรองรับ เช่น กลุ่มออมทรัพย์ในหมู่บ้านกลุ่มสวัสดิการชุมชน สหกรณ์ประเภทต่างๆ ฯลฯ ซึ่งอาจมีข้อจำกัดในการดำเนินงานแตกต่างกันออกไป ฉะนั้น การนำประเด็นจัดตั้งสถาบันการเงินใหม่เพื่อให้บริการแก่ผู้ไม่มีโอกาสได้รับการดูแลจากระบบสถาบันการเงินที่มีอยู่เดิม มาบรรจุไว้ในแผนฯ ระยะที่ 2 นี้ จึงควรค่าแก่การยกย่องและท้าทายประเด็นธรรมาภิบาลเป็นอย่างยิ่ง อย่างไรก็ตาม ไม่ว่าสถาบันการเงินใหม่ของคนจนผู้ด้อยโอกาสจะเกิดขึ้นมาเป็นรูปเป็นร่างในลักษณะใด หรือเป็นจริงเป็นจังได้ขนาดไหน ผมมีข้อคิดเห็นเบื้องต้นที่อยากเสนอเพิ่มเติมแก่สถาบันใหม่ในอนาคต คือ

ประการแรก การหยิบยื่นความช่วยเหลือให้แก่คนจนหรือคนระดับฐานล่างสุดของพีระมิด นับเป็นกุศโลบายอันประเสริฐ ควรจะให้คนเหล่านั้นได้เข้าถึงการให้บริการมากที่สุด อย่าไปกังวลว่าคนจนจะมีปัญหาตามมาในการชำระคืนหนี้หรือไม่ เราควรต้องเชื่อมั่นและระลึกไว้ว่า แม้นพวกเขาเป็นคนยากจนแต่ใช่ว่าจะเป็นคนโกงไปทั้งหมด ดังนั้น การให้โอกาสทางการเงินแก่คนจนได้มีช่องทางหารายได้จากการประกอบอาชีพโดยสุจริต จะช่วยให้คนจนตระหนักและหวงแหนชื่อเสียงของตนไม่ให้เกิดความเสียหาย และจะรักษาเอาไว้อย่างดีที่สุดเพื่อแลกกับโอกาสที่ได้รับ

ประการที่สอง ขณะเดียวกัน ผู้บริหาร พนักงาน และผู้เกี่ยวข้องกับสถาบันการเงินใหม่นี้ ไม่ว่าจะดำรงบทบาทในฐานะเป็นตัวการ (Principal) หรือเป็นตัวแทน (Agent) ก็ตาม ท่านจะต้องมีความเป็นธรรมในการให้บริการ ไม่เอาเปรียบคนจน เพราะคนจนมีเพียงความเชื่อมั่นและความเชื่อถือไว้วางใจให้แก่ท่าน คนจนไม่มีสินทรัพย์หรือสินจ้างอื่นใดมาตอบแทนแลกเปลี่ยนได้ สถาบันการเงินใหม่นี้ จึงต้องตระหนักในคุณธรรม และจริยธรรมในการปฏิบัติต่อคนจนอย่างเท่าเทียมเสมอภาคด้วย

ประการที่สาม ในระยะยาว ภาครัฐไม่จำเป็นต้องใช้นโยบายอุดหนุนสถาบันการเงินแห่งใหม่นี้ การจะมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลจากการดำเนินงาน ควรได้มาจากการมีส่วนร่วมของประชาชนผู้ด้อยโอกาสและผู้เห็นคุณค่าในสิ่งเหล่านี้ มาร่วมด้วยช่วยกัน ขับเคลื่อนพัฒนาองค์กรของพวกเขา เพื่อนำไปสู่ความสำเร็จอย่างยั่งยืนต่อไป การพยายามใช้การอุดหนุนของรัฐมากเท่าไร จะยิ่งซ้ำเติมการทำลายความเข้มแข็งและศักดิ์ศรีของคนเหล่านี้มากขึ้นเท่านั้น

นั่นคือ ความเห็นที่มีเจตนาจุดประกายก่อนลงมือทำ และขอทิ้งประเด็นส่งท้ายให้คิดว่า คนยากจนที่เรียกกันนั้น เป็นความคิดจากมุมมองด้านใดและเป็นมุมมองของใคร ตัวคนจนจริงๆ เขาอาจไม่จน ก็ได้ ใช่หรือไม่ ?

แผยแพร่ครั้งแรกที่กรุงเทพธุรกิจ 06-07-52