การพัฒนารัฐวิสาหกิจกับการแปรรูป (จบ)

บรรยง พงษ์พานิช ศูนย์บริการวิชาการธรรมาภิบาล มหาวิทยาลัยราชภัฏจันทรเกษม

ทำไมการแปรรูปจึงเกิดยาก
ใครเป็นผู้เสียหาย ทำไม NGO ซึ่งเป็นภาพที่ดูว่าดูแลผลประโยชน์ของคนส่วนใหญ่จึงต่อต้าน

1. เพราะผู้เสียผลประโยชน์จะต่อต้าน นั่นคือ คนที่เคยได้ประโยชน์อันไม่ควรจากการมีรัฐวิสาหกิจ
(1) นักการเมือง โดยภาพรวมเขาคุมอยู่ นักการเมืองจะไม่ชอบการแปรรูปโดยสมบูรณ์ ที่ผ่านมาไทยก็ไม่เคยมีการแปรรูปโดยสมบูรณ์ แต่มันเป็นเพียงการเพิ่มบทบาทของตลาดเข้าไป แต่ก็ยังดีกว่ายังมีประโยชน์
(2) ผู้บริหาร เพราะการบริหารรัฐวิสาหกิจง่าย มี monopoly guide อยู่แล้ว
(3) พนักงานที่ไม่มีประสิทธิภาพ อาทิเช่น คนขับรถ มีเงินเดือนสูงกว่าในตลาดมาก มีระบบอุปถัมภ์
(4) คู่ค้า ค้าขายกับรัฐวิสาหกิจง่ายกว่าค้าขายกับเอกชนมาก
(5) ประชาชนผู้ใช้บริการ ซึ่งเป็นผู้ได้รับผลประโยชน์มีความรู้สึกว่า ถ้าเป็นรัฐวิสาหกิจจะได้รับการอุดหนุน หากขาดทุนเขาจะไม่เดือดร้อน แต่ถ้าเป็นเอกชนเข้ามาจะมาเอากำไร ค่าบริการจะแพง

2. ความจริงจังของนโยบาย
การแปรรูปในอดีตในแผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 5 เขียนว่าการแปรรูปเป็นนโยบายสำคัญอยู่ในบทสรุป
ผู้บริหารแต่ข้างในไม่มีรายละเอียด และฉบับที่ 6 ก็เขียนเหมือนกันอีกแต่ไม่มีรายละเอียด เพราะไม่มีใครอยากให้แปรรูปดังที่ได้กล่าวข้างต้น
การแปรรูปที่เกิดขึ้นที่ผ่านมาต้องเป็นว่าเป็นอุบัติเหตุ อาทิเช่น
- การบินไทยยอมเข้าตลาดหลักทรัพย์ เพราะต้องการซื้อเครื่องบิน กระทรวงการคลังจะค้ำประกันให้ก็ได้แต่การบินไทยต้องเข้าตลาดหลักทรัพย์
- ปตท. ยอมเข้าตลาดหลักทรัพย์ เพราะต้องการเงินจริงๆ บริษัทลูกมีหนี้ท่วมหลังวิกฤติเศรษฐกิจปี 2540 จะขอเงินจากกระทรวงการคลังก็ไม่ให้ และให้ไม่ได้ด้วย เพราะมี IMF คุมอยู่ด้วย
- การแปรรูปโดยให้สัมปทานโทรศัพท์ มันไม่เกิดจากว่าต้องการให้ประชาชนได้ประโยชน์ แต่มันเกิดจากการที่นักการเมืองอยากได้ค่าคอมมิชชั่น
- แต่ถ้ากระทรวงการคลังเป็นเจ้าของ กระทรวงการคลังจะบังคับเพราะเห็นประโยชน์

กระบวนการแปรรูปแบบไหนที่เหมาะสมสำหรับเมืองไทย ต้องพูดใน 2 ประเด็น คือ

1. แบบไหนดี คือ ต้องเป็นการแปรรูปตามมาตรฐานสากล แปรให้สุดให้เอกชนถือ 100% ในที่สุด
หรือแม้กระทั่งการขายกิจการให้ต่างชาติ เพียงแต่ต้องมีกรอบกติกา มี regulator ที่ดีพอ อาทิเช่น โรงแรมเอราวัณพอไม่มี monopoly เพราะมีการแข่งขัน ไม่มีโรงแรมไหนในประเทศไทยเลยที่ขาดทุน แต่โรงแรมเอราวัณขาดทุนอยู่โรงแรมเดียว มีหนี้ มีสิน พอประมูลขายได้เงินเอาไปคืน ทุกวันนี้ ก็มีแต่กำไรและสุดท้ายแล้วโรงแรมเอราวัณก็มีกำไรทั้งที่ไม่ได้ monopoly แต่บางธุรกิจอย่างองค์การโทรศัพท์ ทำไมถึงกำไร มันมาจากเงินกินหัวคิวทั้งนั้น การสื่อสารก็กินหัวคิวฟรีๆ ไม่ได้มาจากผลประกอบการ

2. แบบไหนยอมรับกัน ก็ต้องมาพูดถึงทำอย่างไรให้ประชาชนเข้าใจ ซึ่งก็ต้องไล่กันไปตั้งแต่ระดับปัญญาชน แต่ข้อเท็จจริงก่อนเลยคือตัวรัฐบาลต้องมีความมุ่งมั่นที่จะทำอย่างดี และไม่บิดเบือน แต่ยากมากเพราะเจ้ากระทรวงต่างๆ ไม่ให้ความร่วมมือ

การแปรรูปที่ถูก รัฐวิสาหกิจเป็นคนที่ถูกแปรรูป เขาถูกกระทำ แล้วคุณให้คนที่ถูกแปรรูปเสนอแผน มันจะไม่ถูกบิดเบือนหรือ เพราะประโยชน์ของการแปรรูปไม่ได้ตกอยู่ที่รัฐวิสาหกิจ แต่จะตกอยู่ที่ผู้บริโภค (tax payer) อยู่ที่คนทั้งมวล อาทิเช่น ให้การไฟฟ้าฝ่ายผลิตศึกษาการแปรรูปไฟฟ้า ยังไงก็จะไม่ออกมาเป็น power pool system การแปรรูปการไฟฟ้าที่ดี คือ ต้องแยกการไฟฟ้าฝ่ายผลิตออกเป็น 5 องค์กร นั่นคือ ถือว่าเป็นการแปรรูปว่าดีที่สุด แต่ก็ยังดีกว่าไม่ทำเพราะรัฐก็ยังมีความต้องการทรัพยากรไปใช้อย่างอื่น โดยเฉพาะตอนนี้รัฐต้องการทรัพยากรมาก เพราะว่าต้องตั้งงบประมาณขาดทุนจำนวนมาก ในระยะเวลา 2-3 ปี ข้างหน้า ดังนั้น ถ้าบรรเทาภาระเรื่องของการลงทุนใน infrastructure ที่เอกชนลงทุนเองได้ รัฐก็จะมีทรัพยากรเหลือไปใช้อย่างอื่น
ต้องมี Regulator ที่มีบทบาทจริงๆ ต้องแยกเป็นสาขาไป หลักใหญ่ ก็คือ คนที่ทำหน้าที่ 2 อย่าง

1. สร้างกลไกตลาดให้เกิดการแข่งขัน เป็นคนที่ทำให้เกิดความเชื่อมั่นได้ว่ากลไกตลาดได้ถูกทำให้เกิดมีประสิทธิภาพอย่างแท้จริง
2. คุ้มครองผลประโยชน์ของผู้บริโภคไม่ให้ถูกเอาเปรียบจนเกินไป อาทิเช่น การท่าอากาศยาน บอกว่า ไม่ monopoly แต่ในทางธรรมชาติไม่มีใครมาสร้างได้ เป็น natural monopoly จึงต้องมี regulator เพื่อไม่ให้การท่าอากาศยานขึ้นราคาได้ตามใจชอบ หรือ ปตท. มีส่วนที่เขาแข่งกับตลาดอยู่แล้ว อาทิเช่น ระบบการจัดจำหน่ายน้ำมันก็ว่ากันไป แต่ส่วนที่เป็น natural monopoly อาทิเช่น ท่อแก๊ส ต้องมี regulator เพื่อดูแลเรื่องราคา
Regulator ต้องเป็นองค์กรที่มีรูปแบบที่จะทำหน้าที่กล่าวนั้นได้เป็นอย่างดี และไม่จำเป็นต้องเป็นองค์กรอิสระ
ด้านตัวบทกฎหมายไม่ใช่อุปสรรคสำคัญ เพราะ พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจ 2542 เป็นการดูเรื่องการแปลงสภาพจากรัฐวิสาหกิจเป็นบริษัทมหาชนเท่านั้น นโยบายรัฐบาลสำคัญกว่า และหน่วยงานที่ขับเคลื่อนเรื่องการแปรรูปต้องเป็นหน่วยงานระดับชาติ ต้องเป็นนายกฯ ไม่ใช่แค่ระดับกรมอย่าง สคร. ช่วยไม่ได้ เพราะรัฐวิสาหกิจเป็นหัวแก้วหัวแหวนของเจ้ากระทรวง เวลามีการแบ่งโควตากระทรวงจะมีกระทรวงเกรด เอ บี ซี ซึ่งขึ้นอยู่กับรัฐวิสาหกิจในสังกัด
รัฐวิสาหกิจควรแปรรูปทั้งหมดหรือไม่
ต้องดูที่วัตถุประสงค์ เพราะ

- บางรัฐวิสาหกิจตั้งขึ้นมาเพื่อประโยชน์บางอย่างของประเทศชาติ อาทิเช่น เพื่อความมั่นคงก็จะควรคงเอาไว้
- บางรัฐวิสาหกิจตั้งขึ้นมาเพื่อหารายได้ อาทิเช่น สลากกินแบ่งรัฐบาล โรงงานยาสูบ ไม่ต้องแปรรูป
- พวกที่เกี่ยวข้องโดยตรงกับความต้องการใช้พื้นฐานของประชาชน ไฟฟ้า ประปา สาธารณูปโภค Logistic ทั้งหลาย ควรแปรรูป
- การทางพิเศษแห่งประเทศไทย ต้องการเงินช่วยเหลือก็ต้องแปรรูปแบบพิเศษไม่ใช่แปรรูปซะทั้งหมด

การพัฒนารัฐวิสาหกิจกับการแปรรูป (1)

บรรยง พงษ์พานิช ศูนย์บริการวิชาการธรรมาภิบาล มหาวิทยาลัยราชภัฏจันทรเกษม

ใน 20 ปีที่ผ่านมา มีการแปรรูปกว่า 80,000 แห่งทั่วโลก คำถามก็คือตั้งหน้าตั้งตาขายชาติกันทั้งโลกหรือ
ทำไมการแปรรูปจึงเกิดขึ้นมาก

เหตุผลสำคัญ ก็คือ มันพิสูจน์ว่าการจัดการโดยเอกชนดีกว่าจัดการโดยรัฐ และถ้าคุณสามารถสร้างกลไกตลาดที่ดีได้ เอกชนจะมีประสิทธิภาพสูงกว่ารัฐจริงๆ การพิสูจน์ที่สำคัญที่สุด ก็คือ ในประเทศ ที่เรียกว่า Transition Economy คือ ประเทศที่เปลี่ยนจากระบอบสังคมนิยมคอมมิวนิสต์ ประเทศหลังม่านเหล็กทั้งหมดมี รัสเซีย ยุโรปตะวันออก สังคมนิยม หรือที่เรียกว่า Central Plan Economy บอกว่าเพื่อความเป็นธรรมรัฐเท่านั้นถึงจะเป็นเจ้าของทรัพยากร ขณะที่ปรัชญาทุนนิยมบอกว่าเพื่อประสิทธิภาพเอกชนเท่านั้นถึงจะใช้ทรัพยากรได้ดีกว่า 2 ระบบนี้เน้นคนละด้านกัน อันหนึ่งเน้นความเป็นธรรม อีกอันหนึ่งเน้นประสิทธิภาพประสิทธิผล

ตั้งแต่ 1979 โลกมีการเปลี่ยนแปลงมาเป็นทุนนิยมทั้งจากจีน รัสเซีย พอโลกเปลี่ยนมาเป็นทุนนิยมใน 80,000 แห่ง ที่แปรรูป 72,000 แห่ง มันอยู่ในประเทศที่เปลี่ยนจากคอมมิวนิสต์ เพราะประเทศที่เป็นคอมมิวนิสต์รัฐเป็นคนทำแทบทุกอย่าง เมื่อเปลี่ยนมาเป็นเศรษฐกิจระบบตลาด ก็ต้องให้เอกชนทำเพราะถ้ารัฐยังทำมันก็ยังไม่เป็นระบบตลาดอีก นั่นคือ กำลังจะบอกว่าแม้ประเทศที่มีปรัชญาเชื่อมั่นและเถียงกันมาเป็นเวลาเกือบ 50 ปี ว่ารัฐดี ยังยอมแพ้หมดแล้วทั้งโลก

มันเป็นคำตอบว่าทำไมถึงต้องแปรรูป เพราะมันพิสูจน์แล้ว ทั้งโลกยอมรับแนวคิดนี้เหลืออีกเพียงบางประเทศในโลกที่ยังไม่ยอมเชื่อ คือ เกาหลีเหนือ พม่า เวเนซุเอลา และพวกประเทศจนๆ อย่างในแอฟริกา
ในประเทศที่ไม่ได้เป็นคอมมิวนิสต์ การเกิดรัฐวิสาหกิจในอดีตมีหลายเหตุผล ว่า ทำไมรัฐทำไปก่อน

1. ธุรกิจมีขนาดใหญ่เกินกำลังกว่าที่เอกชนจะทำได้ อาทิเช่น ในรัชกาลที่ 5 ไม่มีบริษัทไหนขึ้นมาทำการรถไฟได้ ขนาดมันใหญ่เกินไป

2. ธุรกิจบางอย่างเป็นประโยชน์โดยรวม แต่ประโยชน์นั้นไม่สามารถตกเป็นของผู้ประกอบการได้ทั้งหมด เพราะประโยชน์ตกกับรัฐ อาทิเช่น รถไฟฟ้าใต้ดิน เป็นประโยชน์กับระบบเศรษฐกิจที่ดีแน่นอนแต่มันไม่ได้ตกอยู่กับผู้ประกอบการผู้เดียว เพราะมันไม่ได้ตกอยู่กับคนนั่งรถอย่างเดียว คนที่ไม่ได้นั่งรถก็ได้ประโยชน์ไปด้วย คนสัญจรทั่วไปรถไม่ติด คนเหล่านี้ก็ได้ด้วย ประโยชน์มันตกกับระบบเศรษฐกิจโดยรวม

3. ในช่วงเวลานั้นไม่มีแรงจูงใจและผลตอบแทนพอที่เอกชนจะทำ เพราะยังไม่สามารถทำกำไรได้ แต่พอไปถึงจุดหนึ่งเอกชนทำได้ ยกตัวอย่างง่ายๆ อาทิเช่น โรงแรมเอราวัณเป็นรัฐวิสาหกิจ เพราะเมื่อสมัย 50 ปีที่แล้วไม่มีโรงแรมชั้น 1 เอกชนไม่ลงทุน แต่เราต้องส่งเสริมการท่องเที่ยว เพื่อให้ไทยเป็นศูนย์กลางการท่องเที่ยว รัฐจึงต้องเวนคืนที่ดินมาลงทุนเอง

สรุปเป็นที่ยอมรับกันทั่วโลก ว่า ธุรกิจใดก็ตามถ้าอยู่ในเงื่อนไขที่สามารถแปรรูปได้ ก็ควรแปรรูปไปทั้งหมด
การแปรรูปเกิดประโยชน์อย่างไร

1. ประสิทธิภาพ เหมือน มาร์กาเร็ต แธตเชอร์ พูด when state owned, nobody owned
ประสิทธิภาพในที่นี้ หมายถึง ผู้บริโภคหรือประชาชนได้ประโยชน์โดยตรง จะได้ของที่มีคุณภาพดีขึ้น มีปริมาณพอเพียงและมีต้นทุนการผลิตหรือบริการที่ต่ำลง ไม่ใช้คำว่าราคาเพราะถ้าเอกชนทำ เขาก็ไม่อุดหนุนให้ แต่หากรัฐต้องการอุดหนุนให้ประชาชนก็ทำได้ ยกตัวอย่างเช่น รถไฟ ขาดทุน เพราะมีรายได้น้อยกว่ารายจ่าย สมมติมีรายจ่าย 10,000 ล้าน และรายได้ 9,000 ล้าน ก็ขาดทุน ถ้าเอกชนทำจะลด 10,000 ล้านลง หรือว่าอาจจะขาดทุนเพียง 500 ล้านบาทก็ได้ แล้วที่เหลือรัฐก็มาอุดหนุนก็ยังดีกว่าทำเอง อย่างนี้เป็นต้น ซึ่งมันก็เป็นบทพิสูจน์มาทั่วโลก องค์การโทรศัพท์ แปรรูปแบบให้สัมปทานทำให้ผู้บริโภคได้หมายเลขโทรศัพท์เร็วขึ้น จากเดิมต้องรอ 2 ปี หรือก็ต้องจ่ายเป็นแสน ปัจจุบันจ่ายแค่ 2,500 บาท 2 วันเสร็จ

2. การประหยัดทรัพยากรภาครัฐ รัฐมีงบประมาณอยู่แค่ไหน และก็มีหนี้สาธารณะที่มีข้อจำกัด โดยจะเห็นได้ว่าเกิดจากรัฐวิสาหกิจถึง 25% ของหนี้สาธารณะทั้งหมด ถ้าแปรรูปแล้วรัฐก็ไม่ต้องมารับผิดชอบ รัฐไม่ต้องเจียดงบลงทุนให้กับรัฐวิสาหกิจ จะได้นำเงินไปทำอย่างอื่นที่เป็นประโยชน์ต่อประชาชนและที่เอกชนไม่ทำ อาทิเช่น การศึกษา ความมั่นคง รัฐจะได้เน้นใช้ทรัพยากร งบประมาณลงไปในสิ่งที่จำเป็น จะได้ไม่ต้องมายุ่งในส่วนของที่เอกชนดูแลอยู่ ซึ่งสำคัญมาก

3. การเสริมสร้างความสามารถในการแข่งขันให้ประเทศ เมื่อแปรรูปและมีการแข่งขัน จะเกิดประสิทธิผลและการลงทุนที่ใช้ทรัพยากรของชาติอย่างมีประสิทธิภาพ

4. ตลาดทุน เป็นประโยชน์ที่ไม่ใช่สำคัญที่สุด แต่จะทำให้ตลาดทุนเติบโตมีเงินไหลเข้ามาพัฒนาเศรษฐกิจมากขึ้น อาทิเช่น มาเลเซียมีรัฐวิสาหกิจ 40 กว่าแห่งจดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์ และมีขนาดใหญ่กว่าเราตั้ง 6 เท่า รวมทั้งการเข้ามาอยู่ในตลาดทุนจะทำให้การดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจโปร่งใสและตรวจสอบได้ รัฐวิสาหกิจที่อยู่ในตลาดหลักทรัพย์เหมือนอยู่ในที่แจ้ง วัดประสิทธิภาพได้ อย่างเช่น การบินไทยขาดทุน 25,000 ล้านบาท เกิดจากอะไร เราก็ทราบได้ อาทิเช่น เกิดจากพันธมิตรปิดสนามบิน น้ำมันราคาขึ้น ล็อกราคาผิด ทำไมมีเครื่องบินทั้งหมด 86 ลำ อยู่บนพื้นดิน 22 ลำ ประสิทธิภาพของช่างเป็นอย่างไร ทำไมการบินไทยมีพนักงาน 26,000 คน ขณะที่ Victoria International Airline ซึ่งขนาดเท่าการบินไทย แต่มีพนักงานแค่ 9,000 คน ซึ่งมันฟ้องได้หมดเราทราบเหตุผลของการขาดทุน แต่อย่างการรถไฟเราทราบว่าขาดทุนแต่ไม่รู้ว่าขาดทุนเพราะอะไร หรือตัวอย่างง่ายๆ ถ้าคุณไม่จดทะเบียน คุณไม่ต้องเปิดเผยงบการเงิน คุณจะทำอะไรก็รายงานรัฐมนตรีคนเดียวเท่านั้น แต่เมื่อเขาเข้าตลาดจะต้องรายงานตลาด ซึ่งหมายความว่าคุณต้องมีงบการเงินและต้องรายงาน เขาเรียก Market Scrutinize คือ ตลาดจะต้องเข้าไปดูว่า

1. อย่าโกง

2. ต้องมีประสิทธิภาพ อาทิเช่น นักลงทุน เขาจะนำไป ปตท.เทียบกับบริษัทต่างชาติ คือ เทียบกับระดับโลก แต่ไม่ได้บอกว่ามันป้องกันทุจริตได้แต่มันดีขึ้นเยอะ คือ มันมีกลไกเข้าไปช่วย ตัวอย่าง การบินไทย ตอนที่ไม่จดทะเบียนก็ไม่ต้องบอกใคร ขาดทุนเป็น 20,000 ล้านบาท เราก็ไม่รู้ เขาก็ไปหาวิธีแก้กัน แต่พอมาอยู่ในตลาดก็ต้องรายงาน การบินไทยต้องแข่งกับตลาดโลก ไม่ได้น้ำมันราคาพิเศษ ต้องขายตั๋วแข่งกับรายอื่น ไม่สามารถเอา monopoly ไปป้องกันได้ พอไม่มีประสิทธิภาพผลมันก็จะฟ้อง ขณะที่รัฐวิสาหกิจอีกจำนวนมากที่ไม่ได้อยู่ในสภาพนี้ ไม่มีประสิทธิภาพก็มีข้ออ้างไปเรื่อยๆ หรืออย่างการไฟฟ้าฝ่ายผลิตเป็นรัฐวิสาหกิจที่ดี มีผู้บริหารที่ดี กู้เงินจากธนาคารโลกมาตลอด เวลาจะทำอะไร ต้องทำรายงาน การตั้งราคาก็ต้องทำ feasibility study ให้เขา แต่แบบนี้ก็ยังสู้อยู่ในตลาดไม่ได้ เพราะธนาคารโลกก็ดูแค่คืนเงินกู้ได้ แต่ตลาดไม่ใช่ต้องเอากำไรมาให้ นี่คือ ข้อดีของการเข้าตลาด

ธรรมาภิบาลกับกระบวนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ

ทวีศักดิ์ รักยิ่ง ศูนย์บริการวิชาการธรมาภิบาล มหาวิทยาลัยราชภัฎจันทรเกษม

ความคิดเกี่ยวกับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ จะมีความคิดเห็นแตกต่างกันในสังคม ซึ่งเราเองคงจะทราบกันดีว่า มีทั้งกลุ่มที่จะสนับสนุนและกลุ่มที่คัดค้าน และในกลุ่มที่คัดค้านยังให้เหตุผลที่แตกต่างกันอีก มีส่วนหนึ่งที่ไม่ได้คัดค้านเสียทีเดียว แต่ไม่เห็นด้วยกับกระบวนการแปรรูปที่ผ่านมา ที่เห็นว่าไม่โปร่งใส นั่นคือ คิดว่าขาดหลักธรรมาภิบาลนั่นเอง

พวกเราในฐานะประชาชนเจ้าของประเทศ คงจะมีความคิดใกล้เคียงกันว่าผู้มีอำนาจจะทำอย่างไรก็ได้ ถ้าเป้าหมายหรือจุดประสงค์เพื่อก่อให้เกิดกับประชาชนโดยรวม แต่เราจะทราบได้อย่างไรว่าเป็นดังนั้น การแปรรูปรัฐวิสาหกิจก็เช่นกัน ถ้าจะให้ประชาชนยอมรับกระบวนการแปรรูปก็ต้องยึดหลักธรรมาภิบาล

หลักธรรมาภิบาลมีนักวิชาการ นักคิด หลายท่านได้ให้ความคิดความเห็นไว้อย่างหลากหลาย แต่ในที่นี้จะรวบรวมไว้เป็น 5 ประเด็นหลัก คือ

1. หลักการมีส่วนร่วม
2. หลักนิติธรรม
3. หลักความโปร่งใส
4. หลักความรับผิดรับชอบ
5. หลักความมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล

ทีนี้จะมาพิจารณากันในกระบวนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจของเราในแต่ละหลัก เริ่มต้นจากหลักการมีส่วนร่วม ซึ่งเป็นหลักพื้นฐานที่สุดของหลักธรรมาภิบาล จะเห็นได้ว่า ประชาชนมีส่วนร่วมรับรู้ในกระบวนการแปรรูปที่ผ่านมาในระดับใด หน่วยงานที่รับผิดชอบก็มักจะกล่าวว่าได้ทำตามกฎระเบียบอย่างถูกต้อง ซึ่งอาจจะเรียกได้ว่าทำพิธีกรรมครบถูกต้องแล้ว แต่การมีส่วนร่วมนั้น หัวใจที่แท้จริงได้พิจารณาถึงกันหรือไม่ การมีส่วนร่วมนั้นได้รับฟังความคิดเห็นของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียจริงหรือไม่ และการกำหนดกลุ่มผู้มีส่วนได้ส่วนเสียนั้นพิจารณากันครอบคลุมเพียงใด การมีส่วนร่วมไม่ใช่เพียงการประชุมประชาพิจารณ์ให้ครบตามข้อกำหนดเท่านั้น เราจะต้องคำนึงถึงผู้มีส่วนได้ส่วนเสียว่าทุกกลุ่มได้แสดงความคิดเห็น ยอมรับ โดยปราศจากการครอบงำหรือชักจูงได้อย่างไร ยกตัวอย่างเช่น การจะแปรรูปไฟฟ้าฝ่ายผลิต ชุมชนรอบโรงไฟฟ้าก็เป็นกลุ่มของผู้มีส่วนได้เสีย ถ้าแปรรูปไปแล้ววิถีการทำมาหากินของชุมชนรอบโรงไฟฟ้าจะเปลี่ยนไปหรือไม่ เปลี่ยนไปอย่างไร คนเหล่านี้มีส่วนได้รับรู้หรือมีส่วนร่วมในกระบวนการแปรรูปมากน้อยเพียงใด ดังนั้น หลักการมีส่วนร่วม ต้องเริ่มจากการกำหนดกลุ่มผู้มีส่วนได้เสียให้ครอบคลุมทุกกลุ่ม และต้องให้แต่ละกลุ่มได้รับรู้ผลดี ผลเสีย ที่จะเกิดขึ้นอย่างแท้จริง อาจจะต้องใช้เวลาเพิ่มขึ้นบ้างในการทำความเข้าใจ แต่เมื่อเข้าใจแล้ว หาทางแก้ไขล่วงหน้าแล้ว การต่อต้านก็คงจะลดลงไป การต่อต้านที่ไม่มีเหตุผลเพียงพอย่อมไม่ได้รับการยอมรับจากสังคมแน่นอน

ในส่วนหลักนิติธรรมนั้น ในคำจำกัดความหลายคนอาจจะรู้สึกว่าหลักนิติธรรมจะเกี่ยวข้องกับการดำเนินงานภาครัฐ แต่ความเป็นจริงภาษาง่ายๆ คือ ความชอบธรรมนั่นเอง ในส่วนของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ เราต้องดูความชอบธรรมเป็นหลัก แม้ว่าการแปรรูปโดยการระดมทุนในตลาดหลักทรัพย์จะทำให้รัฐวิสาหกิจนั้นๆ มีเงินมาขยายการลงทุน ขยายการบริการให้แก่ประชาชน โดยลดการใช้งบประมาณของรัฐลง แต่ต้องพิจารณาความเหมาะสมชอบธรรมด้วยว่ารัฐวิสาหกิจนั้นสมควรที่จะนำมาแปรรูปทั้งหมดหรือไม่ หรืออาจจะแปรรูปเพียงบางส่วน ยกตัวอย่างของการไฟฟ้าฝ่ายผลิตเช่นกัน ถ้าแปรรูปทั้งหมดยกเขื่อนให้ ซึ่งแน่นอนที่ดินรอบๆ เขื่อนบางส่วนเป็นป่าสงวนนั้น ชอบธรรมหรือไม่ อีกประการหนึ่งการที่ทำประชาพิจารณ์ไปถูกต้องตามหลักและกฎระเบียบแล้ว (Rule by Law) ในความหมายของนิติธรรมมันไม่เพียงพอ มันต้องดูด้วยว่ากระบวนการทำประชาพิจารณ์นั้นชอบธรรม (Rule by Law) ตามหลักและที่มาของกฎระเบียบนั้นด้วยหรือไม่

ในหลักด้านความโปร่งใส กระบวนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจนั้น มักจะถูกตั้งคำถามจากสังคมถึงความโปร่งใสมาตลอด ไม่ว่าจะเป็นทำไมถึงเลือกรัฐวิสาหกิจที่มีกำไรไปแปรรูปก่อน ขั้นตอนแต่ละขั้นพิจารณากันอย่างไร การกระจายหุ้นทำอย่างไร ทำไมโอกาสของประชาชนได้รับไม่เท่าเทียมกัน ดังนั้นทุกขั้นตอนควรจะมีการกำหนดวิธีการให้ชัดเจน ให้สังคมรับรู้ สามารถตรวจสอบได้ และไม่มีผลประโยชน์ทับซ้อน

ส่วนหลักความรับผิดรับชอบนั้น ก็คือ สำนึกความรับผิดชอบนั่นเอง ผู้มีอำนาจในการแปรรูปจะต้องเกิดสำนึกนี้ในจิตใจเสมอว่า เราต้องรับผิดรับชอบกับผู้มีส่วนได้เสียในแต่ละกลุ่มอย่างไร รวมถึงต้องคำนึงถึงความรับผิดชอบทรัพย์สินของชาติของแผ่นดินอย่างไร นั่นคือ ทำอย่างไรให้ประเทศชาติได้ประโยชน์สูงสุด รวมถึงต้องพิจารณาความถูกผิดของขั้นตอนที่จะดำเนินการในแต่ละขั้นตอนด้วย ถ้าพิจารณาอย่างถี่ถ้วน ประเด็นเล็กๆ น้อยๆ ที่จะเกิดขึ้นกับผู้มีส่วนได้เสียได้รับการพิจารณา ความผิดพลาดก็จะน้อยลง ตนเองก็จะไม่เดือดร้อนในอนาคต ไม่ใช่เล็งเห็นว่าไม่ใช่ทรัพย์ส่วนตนจึงไม่ต้องให้ความสำคัญมากนัก พร้อมทั้งต้องมีการวางระบบตรวจสอบและประเมินผล มีแผนสำรอง การป้องกันความเสี่ยงที่จะเกิดขึ้นในทุกขั้นตอน นั่นคือ ความรับผิดรับชอบของผู้ดำเนินการ

ส่วนในหลักการมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลหลักนี้เป็นหลักสุดท้ายซึ่งต้องการให้เป็นผลลัพธ์ของการมีธรรมาภิบาล เพราะถ้าเราคำนึงถึงแต่ความโปร่งใส สามารถตรวจสอบได้ จนทำให้การดำเนิน งานขาดประสิทธิภาพย่อมไม่เป็นประโยชน์ต่อส่วนรวม ดังนั้นกระบวนการแปรรูปแน่นอนจะต้องคำนึงหลักทั้งสี่ที่กล่าวมาแล้ว แต่ต้องให้ความสำคัญกับหลักนี้ให้มาก เพราะการที่แปรรูปรัฐวิสาหกิจเข้าตลาด หลักทรัพย์นั่นคือ การที่เราเอาทรัพย์สินของบรรพบุรุษที่สะสมกันมาอย่างยาวนานนำมาตีมูลค่าจำหน่ายให้กับคนทั่วไป เราต้องทำให้เกิดมูลค่าสูงสุดซึ่งสะท้อนกับความเป็นจริงในการกำหนดราคาหุ้นที่จะจำหน่ายครั้งแรก (IPO) ให้มากที่สุด พร้อมทั้งต้องพิจารณาด้วยว่าเมื่อระดมทุนแล้ว เม็ดเงินที่ได้รับจะทำให้รัฐวิสาหกิจนั้นนำไปใช้เพื่อเพิ่มความสามารถในการแข่งขัน นำไปใช้ในการเพิ่มการบริการที่ดีให้ กับประชาชน ไม่ใช่เพียงเพื่ออำนวยความสะดวกให้ที่ปรึกษาทางการเงินสามารถขายหุ้นได้หมดเท่านั้น รวมถึงต้องทำให้ค่าใช้จ่ายทางด้านที่ปรึกษาทางการเงินต่ำที่สุดอีกด้วย

จากหลักธรรมาภิบาลทั้งหมดที่กล่าวมา จะเห็นได้ว่า การแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่ผ่านมายังไม่สามารถตอบคำถามของหลักธรรมาภิบาลได้อย่างครบถ้วน ซึ่งควรจะเป็นบทเรียนที่ดีให้กับผู้เกี่ยวข้องนำไปพิจารณาปรับปรุงและพัฒนากระบวนการแปรรูปให้ดีขึ้น ซึ่งนับวันจะยิ่งยุ่งยาก ถูกตรวจสอบ และถูกต่อต้านมากขึ้นเรื่อยๆ จนทำให้ประเทศเสียโอกาสไปอย่างที่ไม่ควรเป็น

ธรรมาภิบาลสิ่งแวดล้อมอุตสาหกรรม

สังศิต พิริยะรังสรรค์ โครงการปริญญาเอก การพัฒนาธรรมาภิบาล มหาวิทยาลัยราชภัฏ จันทรเกษม

ข้อเสนอแนะเรื่องการสร้างธรรมาภิบาลด้านสิ่งแวดล้อมในภาคอุตสาหกรรมของภาคประชาชนไทยที่เสนอต่อการประชุมสุดยอดอาเซียนที่ชะอำในช่วงปลายเดือนกุมภาพันธ์ที่ผ่านมา เป็นการเรียกร้องให้สมาชิกอาเซียนสร้าง "ธรรมาภิบาลสิ่งแวดล้อมอุตสาหกรรม"

โดยเปลี่ยนแนวความคิดในการลงทุนและการพัฒนาอุตสาหกรรมเสียใหม่ เช่น ลดและเลิกการลงทุนโครงการขนาดใหญ่ นำหลักการผลิตที่สะอาดมาใช้ ปฏิบัติตามหลักการป้องกันไว้ก่อน และเน้นการเปิดเผยข้อมูลสู่สาธารณะ

นอกจากนี้ ภาคประชาชนยังเรียกร้องให้ประเทศสมาชิกอาเซียนสร้างกระบวนการที่ช่วยให้เกิดความยุติธรรมทางด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพที่ดีของประชาชนด้วย โดยการจัดตั้งกองทุนระหว่างประเทศ เพื่อให้ความช่วยเหลือแก่ผู้ที่ได้รับผลกระทบจากการพัฒนาอุตสาหกรรม ขอให้มีการไต่สวนพฤติกรรมของบรรษัทข้ามชาติที่กระทำย่ำยีต่อสิ่งแวดล้อม และช่วงส่งเสริมให้เกิดการฟื้นฟูสภาพแวดล้อมที่ดีขึ้น

ทันทีที่การประชุมอาเซียนสิ้นสุดลงเมื่อ วันที่ 1 มีนาคม 2552 ในวันที่ 3 มีนาคม ศาลปกครองจังหวัดระยองได้ตัดสินคดีให้ "คณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ" ไปประกาศให้พื้นที่จังหวัดระยองในเขตเทศบาลเมืองมาบตาพุดทั้งหมด พื้นที่ในเขตตำบลเนินพระ ตำบลมาบข่าและตำบลทับมา อำเภอเมืองระยอง และตำบลบ้านฉาง ในอำเภอบ้านฉาง เป็นเขตควบคุมมลพิษตามกฎหมายว่าด้วยสิ่งแวดล้อม พ.ศ.2535 ภายใน 60 วัน

และถัดมาอีกเพียงหนึ่งวันศาลปกครองจังหวัดเชียงใหม่ได้ตัดสินคดีที่กลุ่มชาวบ้านแม่เมาะฟ้อง กฟผ.จำนวน 35 คดี ให้ กฟผ.จ่ายค่าเสียหายจากปัญหาคุณภาพอากาศของโรงไฟฟ้าและเหมืองแม่เมาะ ที่ไม่สามารถจัดการก๊าซซัลเฟอร์ไดออกไซด์ในระหว่างปี 2535-2541 ในวงเงินความเสียหาย 3,000 ล้านบาท รวมทั้งให้ปลูกป่าทดแทนในพื้นที่ที่มีการนำไปใช้เป็นสนามกอล์ฟ ฯลฯทั้งสองคดีที่ศาลปกครองตัดสินเป็นการตอกย้ำให้เห็นว่า ที่ผ่านมาการจัดการด้านสิ่งแวดล้อมและด้านชุมชนของภาครัฐและภาคอุตสาหกรรมล้มเหลวอย่างแท้จริงข้อคัดค้านของสภาอุตสาหกรรมที่จะให้คณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติอุทธรณ์ต่อศาลปกครองสูงสุด

โดยให้เหตุผลว่าพวกเขาได้ปฏิบัติตามกฎหมายสิ่งแวดล้อมปี พ.ศ.2535 รวมทั้งได้ปฏิบัติตามแผนปฏิบัติการและขจัดมลพิษในพื้นที่จังหวัดระยอง ที่ตั้งขึ้นในสมัยรัฐบาล พล.อ.สุรยุทธ์ จุลานนท์ แล้วนอกจากนี้ พวกเขายังโต้แย้งว่าการยอมรับคำตัดสินของศาลปกครองจะส่งผลกระทบต่อความเชื่อมั่นของนักลงทุน จะทำให้นักลงทุนชะลอการลงทุนออกไป ซึ่งจะส่งผลเสียหายต่อเศรษฐกิจในภาพรวม ข้อคัดค้านของกลุ่มธุรกิจในกรณีนี้อาจมองได้ว่าเป็นเพียงความพยายามต่อรองที่จะยืดเวลาในการดำเนินการกับการเจ็บป่วยของประชาชนในชุมชนออกไปเป็นความโชคดีที่ภายหลังจากได้มีการพิจารณาในเรื่องนี้แล้ว

นายกรัฐมนตรีในฐานะประธานคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติได้มีมติไม่ให้อุทธรณ์ซึ่งเป็นการตอกย้ำถึงความ "ล้มเหลว" ของรัฐบาลในอดีตรวมทั้งได้แสดงให้เห็นถึงความจำเป็นที่จะต้องจัดการกับปัญหาด้านสิ่งแวดล้อมและผลกระทบต่างๆ ที่เกิดขึ้นจากภาคอุตสาหกรรมในจังหวัดระยอง อันเป็นพันธกิจร่วมกันของภาครัฐและภาคอุตสาหกรรมผู้เขียนเห็นว่านี่เป็นปัญหาเร่งด่วนที่ภาครัฐและภาคอุตสาหกรรมควรน้อมรับใน "ความบกพร่อง" ต่างๆ ที่เกิดขึ้นก่อนหน้านี้ โดยยึดเอาคุณภาพของสิ่งแวดล้อม ชุมชน และชีวิตของ "คนเป็นๆ" เป็นเป้าหมายภาคอุตสาหกรรมควรจะขานรับกับการประกาศเป็นเขตควบคุมมลพิษในครั้งนี้ เพื่อแสดงความรับผิดชอบต่อ "ความบกพร่อง" เพื่อแลกเปลี่ยนกับความเป็นพลเมืองที่ดีและระดับความรับผิดชอบต่อสังคมที่แต่ละบริษัทดำเนินการอยู่ซึ่งเท่ากับเป็นการวัดประสิทธิภาพและประสิทธิผลของ CSR (Corporate Social Responsibility)

ในสถานการณ์ภาคปฏิบัติที่ท้าทายเป็นอย่างยิ่งทั้งสองกรณีที่กล่าวถึงข้างต้นเป็นเรื่องของศาลปกครองที่สามารถอธิบายความเป็นนิติรัฐ ที่ใช้เป็นหลักการพิจารณในคดีได้เป็นอย่างดีเพราะเป็นกรณีที่ศาลไม่ได้คำนึงเฉพาะแต่การดำเนินงานตามตัวบทกฎหมาย ว่าผู้ปฏิบัติไม่ว่าจะเป็นภาครัฐหรือภาคอุตสาหกรรมได้กระทำตามกฎหมายที่มีอยู่แล้วแต่ศาลยังให้ความสำคัญกับผลของการปฏิบัติและความเดือดร้อนของประชาชนเป็นองค์ประกอบที่สำคัญด้วยที่สำคัญก็คือ การตัดสินใจของนายกรัฐมนตรีและคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติที่ไม่อุทธรณ์เป็นการสะท้อนให้เห็นถึงหลักการบริหารจัดการที่ดี (Good Governance) ซึ่งเป็นเรื่องสำคัญที่กลไกของรัฐควรสนใจสร้าง "ธรรมาภิบาลสิ่งแวดล้อมอุตสาหกรรม" ให้ปรากฏเป็นจริงในภาคปฏิบัติเรื่องเหล่านี้ใช่หรือไม่ที่การนิคมอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย (กนอ.) และกรมโรงงานอุตสาหกรรมหรือแม้กระทั่งองค์ปกครองส่วนท้องถิ่น

ควรทำหน้าที่เป็นผู้กระตุ้น รณรงค์ รวมถึงกำกับ ดูแลประสานงานให้โรงงานอุตสาหกรรมที่ตั้งอยู่ในพื้นที่ ต้องแสดงความรับผิดชอบต่อสังคมอย่างเคร่งครัดเรื่องเหล่านี้ใช่หรือไม่ที่รัฐวิสาหกิจชั้นนำ เช่น ปตท.ในฐานะที่เป็นกลไกของรัฐอีกรูปแบบหนึ่ง และในฐานะที่มีหน่วยงานในพื้นที่มาบตาพุดและมีมูลค่าของกิจการนับหมื่นล้าน ควรจะต้องทำหน้าที่เป็นแม่แบบให้กับธุรกิจอื่นๆ ที่เป็นธุรกิจเอกชน ธุรกิจขนาดใหญ่ก้าวข้ามให้พ้นจากวังวนของการเป็นอุตสาหกรรมแบบโรงงานที่ไม่รับผิดชอบต่อสิ่งแวดล้อมและผู้คน เป็นอุตสาหกรรมที่รับผิดชอบต่อการลงทุนและเป็นกิจการตัวอย่างและยิ่งเป็นเรื่องที่ ปตท. ควรดำเนินงานด้วยความรับผิดชอบทั้งในการป้องกันผลกระทบสิ่งแวดล้อมจากการผลิตและการช่วยเหลือสังคม ก็ยิ่งมีความชอบธรรมที่จะอาศัยสถานการณ์นี้ประชาสัมพันธ์ให้มีการรับรู้ว่าจะมีการดำเนินการอย่างไรต่อไป อันถือว่าเป็นการรายงานผลการดำเนินการต่อสาธารณะโดยตรง การรายงานความรับผิดชอบต่อสังคมเช่นนี้ใช่หรือไม่ที่ตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทย

ซึ่งอาจจะรวมถึงสำนักงานคณะกรรมการกำกับตลาดและหลักทรัพย์แห่งประเทศไทย ต้องการที่จะกำหนดเป็นแนวปฏิบัติของบริษัทที่อยู่ในตลาดหลักทรัพย์หากใช่ สถานการณ์ที่เป็นอยู่ในขณะนี้ก็เหมาะสมแล้วที่ทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องควรจะช่วยกันรณรงค์สร้างธรรมาภิบาลสิ่งแวดล้อมอุตสาหกรรมให้เกิดขึ้นผู้เขียนคิดว่าเป็นเรื่องที่ท้าทาย และเป็นปฏิบัติการที่ภาครัฐและภาคอุตสาหกรรมควรจะเลือกเป็นการปฏิบัติเชิงรุกมากกว่าที่จะต้องรอคำสั่งศาลและการบังคับคดีเพราะผลจากคดีของศาลปกครองข้างต้นเป็นการตอกย้ำว่า "วันเวลาของธรรมาภิบาลสิ่งแวดล้อมอุตสาหกรรม และภาคปฏิบัติการที่เป็นจริงได้มาถึงแล้ว"

แปรรูปอย่างไรสังคมไทยจึงไม่เสียประโยชน์

รัตพงษ์ สอนสุภาพ ศูนย์บริการวิชาการธรรมาภิบาล มหาวิทยาลัยราชภัฏจันทรเกษม

แนวคิดในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจไม่ได้เป็นเรื่องใหม่ แต่เป็นเรื่องที่เกิดขึ้นและยังคงดำเนินอยู่ในปัจจุบันในสังคมหลายประเทศ ทั้งประเทศที่พัฒนาแล้ว ประเทศกำลังพัฒนา และประเทศเปลี่ยนผ่านทั้งหลายจากระบบเศรษฐกิจแบบสังคมนิยมมาเป็นแบบกลไกตลาด ประเด็นที่มีการถกเถียงกันมากมีอยู่ว่า “รัฐควรมีบทบาทมากน้อยแค่ไหนในระบบเศรษฐกิจ” หากเป็นประเทศที่พัฒนาแล้ว รัฐก็จะมีบทบาทต่อระบบเศรษฐกิจต่ำ แต่สำหรับประเทศกำลังพัฒนาหรือประเทศเปลี่ยนผ่าน รัฐก็ยังคงมีบทบาทต่อระบบเศรษฐกิจสูง

การศึกษาของธนาคารโลกในช่วง 1980-1991 พบว่า มีการแปรสภาพรัฐวิสาหกิจไปแล้ว 6,832 แห่ง กระจายไปทั่วโลก โดยแยกเป็นในประเทศเปลี่ยนผ่านจำนวน 4,500 แห่ง หรือร้อยละ 66 ยุโรปตะวันออก จำนวน 805 แห่ง หรือร้อยละ 12 ส่วนภูมิภาคอื่นๆ เช่น ละตินอเมริกาและแคริบเบียนร้อยละ 12 แอฟริกา ร้อยละ 5 เอเชีย ร้อยละ 2 และประเทศพัฒนาแล้วหรือกลุ่มประเทศโออีซีดี ร้อยละ 2 ตะวันออกกลางและแอฟริกาเหนือ ร้อยละ 1 จนถึงปัจจุบันมีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจไปแล้วไม่น้อยกว่า 80,000 แห่งทั่วโลก

ส่วนเหตุผลหลักๆ ของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจเหล่านั้นมีหลายประการ ได้แก่

ประการแรก รัฐต้องการลดบทบาทในระบบเศรษฐกิจให้ต่ำลง หรือต้องการทำให้รัฐมีขนาดเล็กลงไม่ใหญ่โต เหมือนแต่ก่อน เช่น ประเทศยุโรปตะวันตก หรือสหรัฐอเมริกา

ประการที่สอง เพิ่มบทบาทของภาคเอกชนภายในประเทศ เพราะเชื่อว่า ภาคเอกชนจะมีความคล่องตัวกว่าในการดำเนินการ และบางสาขาเศรษฐกิจก็สามารถทำงานได้ดีกว่า มีประสิทธิภาพกว่าภาครัฐ อย่างไรเสียภาครัฐยังมีหน้าที่ในการกำกับดูแลอยู่เช่นเดิม ในรูปคณะกรรมการกลางขึ้นมากำกับดูแล ซึ่งเป็นความร่วมมือกันระหว่างภาครัฐกับภาคเอกชนในการพัฒนาประเทศ

ประการที่สาม ลดภาระการคลังของรัฐลงทั้งด้านงบประมาณแผ่นดินและหนี้สาธารณะในแต่ละปี

ประการที่สี่ เพิ่มความสามารถในการแข่งขันและเติมความมีประสิทธิภาพในการบริหารจัดการของรัฐวิสาหกิจนั้นๆ ให้ดีขึ้น

แต่สำหรับประเทศไทยนั้น เวลาพูดถึงการแปรรูปรัฐวิสาหกิจเมื่อไหร่กลายเป็นประเด็นร้อนและเป็นข้อขัดแย้งอย่างสำคัญของสังคม เหตุเพราะว่าสังคมไทยไม่ได้รับรู้ข้อมูลอย่างรอบด้านจากภาครัฐถึงความจำเป็น ผลดี หรือผลเสียของการแปรรูป การไม่เปิดเผยข้อมูลผลการดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจแต่ละแห่งออกสู่สังคมอย่างสม่ำเสมอ รวมทั้งยังขาดกฎหมายดำเนินการแปรรูปที่สมบูรณ์ครบถ้วนในการดำเนินการทุกๆ ขั้นตอนของการแปรรูป นับตั้งแต่กระบวนการเข้าสู่การแปรรูปของรัฐวิสาหกิจต่างๆ ว่ามีที่มาที่ไปอย่างไร ทำไมต้องเป็นรัฐวิสาหกิจประเภทนี้หรือประเภทนั้น และหลังการแปรรูปแล้วก็ไม่มีกลไกหนึ่งกลไกใดควบคุมหรือกำกับดูแลผลประโยชน์ของสังคมหรือบรรเทาผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากการแปรรูป เป็นต้น ทั้งหมดที่กล่าวโดยย่อนี้สังคมจึงมองการแปรรูปที่ผ่านมาว่า “ไม่มีความโปร่งใส มีผลประโยชน์ทับซ้อนในการดำเนินการ ไปจนถึงการขายสมบัติชาติ”

นักวิชาการด้านนิติศาสตร์ที่มีชื่อเสียงหลายท่านมีความเห็นคล้ายๆ กันว่า เครื่องมือในการดำเนินการแปรรูปของไทยที่ผ่านมาคือ กฎหมายนั้นยังขาดความสมบูรณ์ครบถ้วนในการดำเนินการ โดยหมายถึง พระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. 2542 ได้กล่าวแต่เพียงว่า การแปลงทุนของรัฐวิสาหกิจเป็นหุ้นของบริษัทเท่านั้น แต่ในส่วนของการนำหุ้นออกไปขายนั้นกฎหมายฉบับนี้ไม่ได้ระบุแต่อย่างใด รวมทั้งยังมองว่าการจัดทำกฎหมายดังกล่าวก็เป็นไปอย่างรีบเร่งเพราะแรงบีบจากต่างประเทศ ทำให้ขาดการศึกษาวิเคราะห์อย่างละเอียดรอบด้านทั้งในแง่บริบทสังคมไทยและบริบทของต่างประเทศเป็นการเปรียบเทียบ

ข้อเสนอของนักวิชาการเหล่านั้นเห็นว่า ประเทศไทยควรมีกฎหมายกลางสำหรับการแปรรูปอย่างครบวงจร ตั้งแต่การแปลงสภาพรัฐวิสาหกิจไปจนถึงการกระจายหุ้นให้แก่ประชาชนทั่วไป ซึ่งการดำเนินงานทุกขั้นตอนจะต้องเปิดเผย และเปิดโอกาสให้ประชาชนสามารถเข้าร่วมแสดงความคิดเห็นได้อย่างเต็มที่ และมีกระบวนการรายงานต่อรัฐสภา
สำหรับการจัดสรรหุ้นนั้นไม่ควรมีการจัดสรรหุ้นให้แก่ผู้มีอุปการคุณ แต่ควรให้ความสำคัญกับประชาชนทั่วไป ด้วยวิธีการจัดสรรแบบขั้นบันได หรือโดยวิธีการอื่นซึ่งมีวัตถุประสงค์เพื่อให้ความสำคัญแก่ผู้จองซื้อหุ้นรายย่อย และห้ามมิให้ผู้ใดถือหุ้นของบริษัทที่แปลงสภาพเกินกว่าร้อยละ 5 ส่วนประเด็นเรื่องสิทธิพิเศษที่มีอยู่ในรัฐวิสาหกิจนั้นก็ไม่ควรให้สิทธินั้นตามไปด้วยไม่ว่าจะเป็นอำนาจในการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์หรืออำนาจในการอนุมัติ อนุญาต หรือการได้รับการยกเว้น เป็นต้น

เมื่อสองสามวันที่ผ่านมาผู้เขียนมีโอกาสเข้าร่วมฟังความเห็นคิดในประเด็นที่ว่า “สังคมไทยมีความจำเป็นต้องแปรรูปรัฐวิสาหกิจหรือไม่” โดยมีตัวแทนจากคนหลากหลายสาขาอาชีพ มีการศึกษาตั้งแต่ระดับปริญญาตรีขึ้นไปจนถึงระดับปริญญาเอก เป็นทั้งอาจารย์มหาวิทยาลัย ทนายความ เจ้าของธุรกิจ นักเล่นหุ้น นักศึกษา แพทย์ พยาบาล และนายทหาร พบว่า ผู้เข้าร่วมประชุมส่วนใหญ่ยังไม่เข้าใจถึงวิธีการและกระบวนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจของไทยในช่วงที่ผ่านมา โดยเห็นว่าภาครัฐไม่ได้ทำการประชาสัมพันธ์อย่างจริงจังถึงผลดีผลเสียของการแปรรูปว่าถ้าแปรรูปแล้วสังคมจะได้อะไรและเสียอะไร โดยรู้แต่ว่าหากมีการแปรรูปเป็นบริษัทจำกัดแล้วต้องเข้าตลาดหลักทรัพย์เท่านั้น

อย่างไรก็ตาม ต่อคำถามที่ว่าประเทศไทยมีความจำเป็นต่อการแปรรูปหรือไม่ เกือบทั้งหมดในที่ประชุมตอบว่า เห็นว่าจำเป็น แต่มีเงื่อนไขว่า

ประการแรก หน่วยงานที่เกี่ยวข้องจะต้องวิเคราะห์สถานภาพรัฐวิสาหกิจแต่ละแห่งก่อน เพื่อประเมินความสามารถในการดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจแต่ละแห่ง เพื่อหาวิธีการดำเนินการแก้ไขอย่างเหมาะสม เช่น ปรับปรุง อุดหนุน ยุบเลิก หรือแปรรูป หากเห็นควรแปรรูปควรใช้วิธีแปรรูปแบบไหนจากทั้งหมดที่มี 7 วิธี ซึ่งที่ผ่านมาทราบเพียงว่าแปรรูปแล้วเข้าตลาดหลักทรัพย์เท่านั้น

ประการที่สอง กิจการที่เห็นควรแปรรูปจะต้องดำเนินการตามกฎหมายอย่างเคร่งครัด และผลักดันให้เป็นนโยบายสาธารณะ รวมทั้งจัดตั้งคณะกรรมการระดับชาติขึ้นมากำกับดูแลและขับเคลื่อนอย่างอิสระ โดยไม่อยู่ภายใต้อิทธิพลจากฝ่ายการเมืองและข้าราชการ

ประการที่สาม ควรมีคณะกรรมการกำกับดูแลทุกๆ ขั้นตอน นับตั้งแต่ก่อนเข้าสู่กระบวนการและหลังการแปรรูป โดยในแต่ละขั้นตอนประชาชนและผู้มีส่วนได้เสียจะต้องเข้ามามีส่วนร่วมด้วย โดยเน้นกรอบของธรรมาภิบาลในการดำเนินการ

ประการที่สี่ ในการกำหนดราคาหุ้นของรัฐวิสาหกิจที่จะแปรรูป ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียทั้งหลายควรมีส่วนในการกำหนดราคา ส่วนการกระจายหุ้นนั้นควรกระจายให้แก่ประชาชนทั่วไปให้มากที่สุดเป็นหลักก่อน

ประการที่ห้า จะต้องมีตัวชี้วัดที่ชัดเจนถึงสถานะรายได้-รายจ่าย เปรียบเทียบทั้งก่อนและหลังการแปรรูปเพื่อให้ประชาชนรับทราบ รวมถึงการรายงานผลการดำเนินงานรัฐวิสาหกิจต่างๆ ต่อสาธารณะ ทั้งกระบวนการในรัฐสภาและสาธารณชนทั่วไป

ดังนั้น หากสังคมไทยเห็นว่าการแปรรูปยังคงเป็นเรื่องจำเป็นอยู่ในสถานการณ์ปัจจุบัน ก็เชื่อว่าข้อเสนอทั้งจากนักวิชาการทางด้านกฎหมายและจากที่ประชุมที่กล่าวมานั้น จะเป็นกระบวนการและวิธีการที่ดีมีธรรมาภิบาลเพียงพอ สามารถใช้เป็นเครื่องมือดำเนินการแปรรูปได้ โดยที่สังคมจะไม่เสียประโยชน์มากดังเช่นการแปรรูปที่ผ่านมา

ถึงยุคนักการเมืองใหม่ ไม่ต้องโกงชาติ ไปซื้อเสียง

รองศาสตราจารย์ ดร. ต่อตระกูล ยมนาค ศูนย์บริการวิชาการธรรมาภิบาล มหาวิทยาลัยราชภัฏจันทรเกษม

ปัจจุบันนักธุรกิจที่มีกำลังเงินมาก ได้หันมาลงทุนในธุรกิจการเมืองเพิ่มมากขึ้นเรื่อยๆ เพราะธุรกิจการเมืองเป็นธุรกิจที่ลงทุนแล้วได้ผลตอบแทนคุ้มค่าที่สุด หาธุรกิจใดๆ เทียบไม่ได้ นอกจากผลตอบแทนในรูปตัวเงินแล้ว ยังได้อำนาจ เกียรติยศ เหรียญตรา และการห้อมล้อม สรรเสริญ จากสาวก และจากข้าราชการในสังกัดอีกด้วย

จากผลงานการศึกษาของนิสิต คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ปี 2552 มีอยู่ฉบับหนึ่งที่น่าสนใจ โดยได้นำรูปแบบการคอร์รัปชัน มาหาจุดเชื่อมโยงกันแล้วเขียนออกมาแสดงสมการเพื่อการตัดสินใจความคุ้มค่าในการลงทุนเข้าสู่การเมืองในประเทศไทย ที่สามารถใช้อธิบายออกมาเป็นสมการให้ได้ ว่า การลงทุนเพื่อแสวงเงินตอบแทน จากการคอร์รัปชันของนักการเมืองที่ตั้งใจเข้ามาทุจริตนั้น คุ้มค่าสำหรับนักโกงเมืองกลุ่มนี้จริงๆ สมการนี้มีดังนี้ :
ผลกำไรจากการคอร์รัปชัน = จำนวนเงินโกงจากคอร์รัปชัน - ต้นทุนในการเข้าสู่อำนาจ - ต้นทุนค่าคุ้มกันไม่ให้ถูกจับได้

มาลองคิดตัวเลข กันให้เห็นชัด เพื่อให้เห็นว่าเหตุใด ธุรกิจการเมืองจึงน่าลงทุนที่สุด
รายจ่าย

ต้นทุนในการเข้าสู่อำนาจ
สนับสนุน ส.ส. 10 คน คนละ 50 ล้านบาท เพื่อนำไปแลก 1 เก้าอี้ รัฐมนตรี เป็นเงิน 500 ล้านบาท
ต้นทุนค่าคุ้มกันไม่ให้ถูกจับได้

จ้างสื่อประเภทรับจ้าง 20 ราย รายละ 20,000 บาท ต่อเดือน 4 ปี เป็นเงิน 20 ล้านบาท
จ้างล็อบบี้ยิสต์ หรือบริษัทโฆษณาปีละ 10 ล้านบาท 4 ปี เป็นเงิน 40 ล้านบาท
จ้างทนายความ เพื่อทำคดีฟ้องหมิ่นประมาท ผู้เปิดโปง และจ้างบุคลากรในกระบวนการยุติธรรม ให้เอื้อ และคุ้มครองปีละ 10 ล้านบาท 4 ปี เป็นเงิน 40 ล้านบาท
รายรับ

จำนวนเงินโกงจากคอร์รัปชัน
20% ของโครงการต่างๆ รวม 2,000 ล้านบาท ทุกปี รวม 4 ปี เป็นเงิน 1,600 ล้านบาท
ผลกำไรจากการคอร์รัปชัน = 1,600 ล้านบาท - 500 ล้านบาท - 100 ล้านบาท
กำไร = 1,000 ล้านบาท

จากสมการด้านบนนี้ชี้ให้เห็นว่าตราบใดที่ประเทศไทย มีช่องทางคอร์รัปชันสูง แต่ความเสี่ยงต่ำ นักการเมืองหรือผู้มีอำนาจตัดสินใจ ก็สามารถแสวงหาเงินค่าตอบแทนจากกิจการต่างๆ ได้มาก ในขณะที่ต้นทุนในการเข้าสู่อำนาจ และต้นทุนในการป้องกันไม่ให้ถูกจับได้ มีมูลค่าต่ำกว่ามาก ประเทศไทยก็ย่อมจะมีอัตราการคอร์รัปชันที่สูงมากขึ้นเรื่อยๆ เพราะในสายตานักธุรกิจที่ไร้คุณธรรมและไร้ยางอาย เขาย่อมเลือกการลงทุนประเภทใดๆ ก็ได้ ในที่ที่มีโอกาสได้รับผลตอบแทนหรือกำไรสูงสุดเสมอ

อย่างไรก็ตาม ในปัจจุบันประเทศไทยมีหน่วยงานที่มีหน้าที่ในการป้องกันและปราบปรามการคอร์รัปชัน คือ สำนักงานป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ ที่สามารถทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ และมีผลงานในการเอาผิดนักการเมืองระดับนายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรีระดับว่าการกระทรวง จนถึงติดคุกได้ไปหลายคนแล้ว ทำให้ต้นทุนในการป้องกันไม่ให้ถูกจับได้สูงขึ้น จนไม่น่าจะคุ้มค่าแบบในอดีต อีกต่อไปแล้ว

อีกทั้งการเพิ่มต้นทุนในการเข้าสู่อำนาจของนักการเมืองที่มีจิตฉ้อฉล อันเนื่องมาจาก สถานการณ์ความขัดแย้งทางการเมืองที่รุนแรงเป็น 2 สี 2 ขั้ว ในปัจจุบัน ที่หลายคนมองว่าอาจนำมาสู่การปะทะกันอย่างรุนแรงในการเมืองไทย กลับนำมาซึ่งประโยชน์ ในแง่ที่ทำให้ประชาชนมีความตื่นตัวทางการเมืองมากขึ้น เป็นการเพิ่มต้นทุนในการเข้าสู่อำนาจของนักการเมืองที่มีจิตฉ้อฉล ซึ่งนับเป็นแนวโน้มที่ดี ที่จะแสดงให้เห็นว่าอัตราการคอร์รัปชันมีแนวโน้มที่จะลดลงได้ตามสมการดังกล่าว

นักการเมืองยุคใหม่ จึงไม่น่าจะมาจากความปรารถนา ความร่ำรวยด้านการเงิน เพราะแม้มีผลกำไรมหาศาลจากการลงทุนเป็นนักการเมือง แต่ก็อาจไม่มีแผ่นดินอยู่ และไม่มีโอกาสใช้เงินที่กอบโกยมาได้ในขณะมีอำนาจ นักการเมืองรุ่นใหม่จึงน่าจะได้มาจากคนที่มีจิตสาธารณะ หวังจะทำงาน หวังจะอุทิศตนช่วยสร้างชาติบ้านเมือง นักการเมืองรุ่นใหม่นี้ไม่ต้องมีเงินมาก เพราะเขาไม่ต้องแข่งกับนักการเมืองรุ่นเก่าที่ใช้เงินทุ่มอย่างเดียวอีกต่อไป เพราะนักการเมืองแบบเก่าจะต้องไปอยู่ในคุกหมดในที่สุด จะช้าหรือเร็วเท่านั้น

นักการเมืองรุ่นใหม่ ต้องไม่โกงชาติ ไม่ต้องใช้เงินมาซื้อเสียงอีกต่อไป เพราะประชาชนที่ตื่นตัวทางการเมืองทั่วแผ่นดินไทยในวันนี้ ไม่ว่าจะใส่เสื้อเหลือง หรือใส่เสื้อแดง ก็คิดตรงกันอย่างน้อย 1 เรื่อง ก็คือ เขามีหน้าที่จับตาคนโกงชาติ แม้ขณะนี้ จะมุ่งเพ่งเล็งนักการเมืองเฉพาะที่อยู่พรรคตรงกันข้ามเป็นพิเศษก็ตาม ก็เป็นผลดีของการเมืองไทยอย่างหนึ่ง เพื่อผลสำเร็จในการกำจัดนักการเมืองที่โกงชาติ เอาเงินมาทุ่มซื้อเสียงให้หมดไป

ที่มา : กรุงเทพธุรกิจ 16-03-52

ขอเรียนเชิญเข้าร่วมงานเปิดตัวเว็บไซต์

ศูนย์บริการวิชาการธรรมาภิบาลและโครงการปริญญาดุษฎีบัณฑิต สาขาวิชาการพัฒนาธรรมาภิบาล มหาวิทยาลัยราชภัฎจันทรเกษม ได้จัดงานเปิดตัว WWW.thaigoodgovernance.org เพื่อให้สารธารณชนโดยทั่วไปได้รู้จักและเข้าไปใช้บริการ โดยได้จัดเป็นกิจกรรมงานเสวนาทางวิชาการ เรื่อง "วันนี้ของ คตส. กับก้าวที่สองของการพัฒนาธรรมาภิบาล" ในวันพุธที่ 22 เมษายน 2552 ณ ห้องกำแพงเพชร 2 โรงแรมโซฟีเทล เซ็นทารา แกรนด์ กรุงเทพฯ เวลา 08.30-12.00น. โดยการจัดงานครั้งนี้ ศูนย์บริการวิชาการธรรมาภิบาลและโครงการฯ ขอเรียนเชิญท่านร่วมเป็นเกียรติและเข้าร่วมเสวนาตามรายละเอียดดังนี้

ผู้ร่วมสนทนารับเชิญ คุณวิชา มหาคุณ, คุณสัก กอแสงเรือง และคุณเรืองไกร ลีกิจวัฒนะ
ดำเนินการเสวนา รศ.ดร.สังศิต พิริยะรังสรรค์
08.30-09.00น. ลงทะเบียน
09.00-09.05น. พิธีกรกล่าวนำเข้าสู่รายการ แนะนำกิจกรรมการเสวนาและกติการ่วม
แสดงความคิดเห็น/ซักถาม
09.05-09.10น. DVD นำสู่รายการและแนะนำผู้ดำเนินรายการ และผู้ร่วมสนทนาฃ
09.10-10.00น. คุยกันเบาๆ เล่าความหลัง และความก้าวหน้าของแต่ละคดีในวันนี้
10.00-11.00น. ผลที่เกิดขึ้นต่อการเมืองและสังคมไทย
11.00-12.00น. เปิดการซักถาม/แสดงความคิดเห็น

*** หมายเหตุ มีเอกสารประกอบการเปิดตัวเว็บไซต์
สำรองที่นั่งได้ที่ : 0-2541-4591(ภายวันที่ 20 เมษายน 2552)

แปรรูปอย่างไรสังคมไทยจึงไม่เสียประโยชน์

โดย รัตพงษ์ สอนสุภาพ
ศูนย์บริการวิชาการธรรมาภิบาล มหาวิทยาลัยราชภัฏจันทรเกษม
เผยแพร่ครั้งแรก กรุงเทพธุรกิจ , วันจันทร์ที่ 30 มีนาคม พ.ศ. 2552

แนวคิดในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจไม่ได้เป็นเรื่องใหม่ แต่เป็นเรื่องที่เกิดขึ้นและยังคงดำเนินอยู่ในปัจจุบันในสังคมหลายประเทศ ทั้งประเทศที่พัฒนาแล้ว ประเทศกำลังพัฒนา และประเทศเปลี่ยนผ่านทั้งหลายจากระบบเศรษฐกิจแบบสังคมนิยมมาเป็นแบบกลไกตลาด ประเด็นที่มีการถกเถียงกันมากมีอยู่ว่า “รัฐควรมีบทบาทมากน้อยแค่ไหนในระบบเศรษฐกิจ” หากเป็นประเทศที่พัฒนาแล้ว รัฐก็จะมีบทบาทต่อระบบเศรษฐกิจต่ำ แต่สำหรับประเทศกำลังพัฒนาหรือประเทศเปลี่ยนผ่าน รัฐก็ยังคงมีบทบาทต่อระบบเศรษฐกิจสูง

การศึกษาของธนาคารโลกในช่วง 1980-1991 พบว่า มีการแปรสภาพรัฐวิสาหกิจไปแล้ว 6,832 แห่ง กระจายไปทั่วโลก โดยแยกเป็นในประเทศเปลี่ยนผ่านจำนวน 4,500 แห่ง หรือร้อยละ 66 ยุโรปตะวันออก จำนวน 805 แห่ง หรือร้อยละ 12 ส่วนภูมิภาคอื่นๆ เช่น ละตินอเมริกาและแคริบเบียนร้อยละ 12 แอฟริกา ร้อยละ 5 เอเชีย ร้อยละ 2 และประเทศพัฒนาแล้วหรือกลุ่มประเทศโออีซีดี ร้อยละ 2 ตะวันออกกลางและแอฟริกาเหนือ ร้อยละ 1 จนถึงปัจจุบันมีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจไปแล้วไม่น้อยกว่า 80,000 แห่งทั่วโลก

ส่วนเหตุผลหลักๆ ของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจเหล่านั้นมีหลายประการ ได้แก่

ประการแรก รัฐต้องการลดบทบาทในระบบเศรษฐกิจให้ต่ำลง หรือต้องการทำให้รัฐมีขนาดเล็กลงไม่ใหญ่โต เหมือนแต่ก่อน เช่น ประเทศยุโรปตะวันตก หรือสหรัฐอเมริกา

ประการที่สอง เพิ่มบทบาทของภาคเอกชนภายในประเทศ เพราะเชื่อว่า ภาคเอกชนจะมีความคล่องตัวกว่าในการดำเนินการ และบางสาขาเศรษฐกิจก็สามารถทำงานได้ดีกว่า มีประสิทธิภาพกว่าภาครัฐ อย่างไรเสียภาครัฐยังมีหน้าที่ในการกำกับดูแลอยู่เช่นเดิม ในรูปคณะกรรมการกลางขึ้นมากำกับดูแล ซึ่งเป็นความร่วมมือกันระหว่างภาครัฐกับภาคเอกชนในการพัฒนาประเทศ

ประการที่สาม ลดภาระการคลังของรัฐลงทั้งด้านงบประมาณแผ่นดินและหนี้สาธารณะในแต่ละปี

ประการที่สี่ เพิ่มความสามารถในการแข่งขันและเติมความมีประสิทธิภาพในการบริหารจัดการของรัฐวิสาหกิจนั้นๆ ให้ดีขึ้น

แต่สำหรับประเทศไทยนั้น เวลาพูดถึงการแปรรูปรัฐวิสาหกิจเมื่อไหร่กลายเป็นประเด็นร้อนและเป็นข้อขัดแย้งอย่างสำคัญของสังคม เหตุเพราะว่าสังคมไทยไม่ได้รับรู้ข้อมูลอย่างรอบด้านจากภาครัฐถึงความจำเป็น ผลดี หรือผลเสียของการแปรรูป การไม่เปิดเผยข้อมูลผลการดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจแต่ละแห่งออกสู่สังคมอย่างสม่ำเสมอ รวมทั้งยังขาดกฎหมายดำเนินการแปรรูปที่สมบูรณ์ครบถ้วนในการดำเนินการทุกๆ ขั้นตอนของการแปรรูป นับตั้งแต่กระบวนการเข้าสู่การแปรรูปของรัฐวิสาหกิจต่างๆ ว่ามีที่มาที่ไปอย่างไร ทำไมต้องเป็นรัฐวิสาหกิจประเภทนี้หรือประเภทนั้น และหลังการแปรรูปแล้วก็ไม่มีกลไกหนึ่งกลไกใดควบคุมหรือกำกับดูแลผลประโยชน์ของสังคมหรือบรรเทาผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากการแปรรูป เป็นต้น ทั้งหมดที่กล่าวโดยย่อนี้สังคมจึงมองการแปรรูปที่ผ่านมาว่า “ไม่มีความโปร่งใส มีผลประโยชน์ทับซ้อนในการดำเนินการ ไปจนถึงการขายสมบัติชาติ”

นักวิชาการด้านนิติศาสตร์ที่มีชื่อเสียงหลายท่านมีความเห็นคล้ายๆ กันว่า เครื่องมือในการดำเนินการแปรรูปของไทยที่ผ่านมาคือ กฎหมายนั้นยังขาดความสมบูรณ์ครบถ้วนในการดำเนินการ โดยหมายถึง พระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. 2542 ได้กล่าวแต่เพียงว่า การแปลงทุนของรัฐวิสาหกิจเป็นหุ้นของบริษัทเท่านั้น แต่ในส่วนของการนำหุ้นออกไปขายนั้นกฎหมายฉบับนี้ไม่ได้ระบุแต่อย่างใด รวมทั้งยังมองว่าการจัดทำกฎหมายดังกล่าวก็เป็นไปอย่างรีบเร่งเพราะแรงบีบจากต่างประเทศ ทำให้ขาดการศึกษาวิเคราะห์อย่างละเอียดรอบด้านทั้งในแง่บริบทสังคมไทยและบริบทของต่างประเทศเป็นการเปรียบเทียบ

ข้อเสนอของนักวิชาการเหล่านั้นเห็นว่า ประเทศไทยควรมีกฎหมายกลางสำหรับการแปรรูปอย่างครบวงจร ตั้งแต่การแปลงสภาพรัฐวิสาหกิจไปจนถึงการกระจายหุ้นให้แก่ประชาชนทั่วไป ซึ่งการดำเนินงานทุกขั้นตอนจะต้องเปิดเผย และเปิดโอกาสให้ประชาชนสามารถเข้าร่วมแสดงความคิดเห็นได้อย่างเต็มที่ และมีกระบวนการรายงานต่อรัฐสภา
สำหรับการจัดสรรหุ้นนั้นไม่ควรมีการจัดสรรหุ้นให้แก่ผู้มีอุปการคุณ แต่ควรให้ความสำคัญกับประชาชนทั่วไป ด้วยวิธีการจัดสรรแบบขั้นบันได หรือโดยวิธีการอื่นซึ่งมีวัตถุประสงค์เพื่อให้ความสำคัญแก่ผู้จองซื้อหุ้นรายย่อย และห้ามมิให้ผู้ใดถือหุ้นของบริษัทที่แปลงสภาพเกินกว่าร้อยละ 5 ส่วนประเด็นเรื่องสิทธิพิเศษที่มีอยู่ในรัฐวิสาหกิจนั้นก็ไม่ควรให้สิทธินั้นตามไปด้วยไม่ว่าจะเป็นอำนาจในการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์หรืออำนาจในการอนุมัติ อนุญาต หรือการได้รับการยกเว้น เป็นต้น

เมื่อสองสามวันที่ผ่านมาผู้เขียนมีโอกาสเข้าร่วมฟังความเห็นคิดในประเด็นที่ว่า “สังคมไทยมีความจำเป็นต้องแปรรูปรัฐวิสาหกิจหรือไม่” โดยมีตัวแทนจากคนหลากหลายสาขาอาชีพ มีการศึกษาตั้งแต่ระดับปริญญาตรีขึ้นไปจนถึงระดับปริญญาเอก เป็นทั้งอาจารย์มหาวิทยาลัย ทนายความ เจ้าของธุรกิจ นักเล่นหุ้น นักศึกษา แพทย์ พยาบาล และนายทหาร พบว่า ผู้เข้าร่วมประชุมส่วนใหญ่ยังไม่เข้าใจถึงวิธีการและกระบวนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจของไทยในช่วงที่ผ่านมา โดยเห็นว่าภาครัฐไม่ได้ทำการประชาสัมพันธ์อย่างจริงจังถึงผลดีผลเสียของการแปรรูปว่าถ้าแปรรูปแล้วสังคมจะได้อะไรและเสียอะไร โดยรู้แต่ว่าหากมีการแปรรูปเป็นบริษัทจำกัดแล้วต้องเข้าตลาดหลักทรัพย์เท่านั้น

อย่างไรก็ตาม ต่อคำถามที่ว่าประเทศไทยมีความจำเป็นต่อการแปรรูปหรือไม่ เกือบทั้งหมดในที่ประชุมตอบว่า เห็นว่าจำเป็น แต่มีเงื่อนไขว่า

ประการแรก หน่วยงานที่เกี่ยวข้องจะต้องวิเคราะห์สถานภาพรัฐวิสาหกิจแต่ละแห่งก่อน เพื่อประเมินความสามารถในการดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจแต่ละแห่ง เพื่อหาวิธีการดำเนินการแก้ไขอย่างเหมาะสม เช่น ปรับปรุง อุดหนุน ยุบเลิก หรือแปรรูป หากเห็นควรแปรรูปควรใช้วิธีแปรรูปแบบไหนจากทั้งหมดที่มี 7 วิธี ซึ่งที่ผ่านมาทราบเพียงว่าแปรรูปแล้วเข้าตลาดหลักทรัพย์เท่านั้น

ประการที่สอง กิจการที่เห็นควรแปรรูปจะต้องดำเนินการตามกฎหมายอย่างเคร่งครัด และผลักดันให้เป็นนโยบายสาธารณะ รวมทั้งจัดตั้งคณะกรรมการระดับชาติขึ้นมากำกับดูแลและขับเคลื่อนอย่างอิสระ โดยไม่อยู่ภายใต้อิทธิพลจากฝ่ายการเมืองและข้าราชการ

ประการที่สาม ควรมีคณะกรรมการกำกับดูแลทุกๆ ขั้นตอน นับตั้งแต่ก่อนเข้าสู่กระบวนการและหลังการแปรรูป โดยในแต่ละขั้นตอนประชาชนและผู้มีส่วนได้เสียจะต้องเข้ามามีส่วนร่วมด้วย โดยเน้นกรอบของธรรมาภิบาลในการดำเนินการ

ประการที่สี่ ในการกำหนดราคาหุ้นของรัฐวิสาหกิจที่จะแปรรูป ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียทั้งหลายควรมีส่วนในการกำหนดราคา ส่วนการกระจายหุ้นนั้นควรกระจายให้แก่ประชาชนทั่วไปให้มากที่สุดเป็นหลักก่อน

ประการที่ห้า จะต้องมีตัวชี้วัดที่ชัดเจนถึงสถานะรายได้-รายจ่าย เปรียบเทียบทั้งก่อนและหลังการแปรรูปเพื่อให้ประชาชนรับทราบ รวมถึงการรายงานผลการดำเนินงานรัฐวิสาหกิจต่างๆ ต่อสาธารณะ ทั้งกระบวนการในรัฐสภาและสาธารณชนทั่วไป

ดังนั้น หากสังคมไทยเห็นว่าการแปรรูปยังคงเป็นเรื่องจำเป็นอยู่ในสถานการณ์ปัจจุบัน ก็เชื่อว่าข้อเสนอทั้งจากนักวิชาการทางด้านกฎหมายและจากที่ประชุมที่กล่าวมานั้น จะเป็นกระบวนการและวิธีการที่ดีมีธรรมาภิบาลเพียงพอ สามารถใช้เป็นเครื่องมือดำเนินการแปรรูปได้ โดยที่สังคมจะไม่เสียประโยชน์มากดังเช่นการแปรรูปที่ผ่านมา