คอร์รัปชัน ประชาธิปไตย และกระบวนการยุติธรรม

โดย รัตพงษ์ สอนสุภาพ ศูนย์บริการวิชาการธรรมาภิบาล มหาวิทยาลัยราชภัฏจันทรเกษม

ประเทศไทยมีระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยแบบตัวแทน โดยมีอำนาจรัฐแยกออกเป็นสามฝ่าย ได้แก่ ฝ่ายนิติบัญญัติคือรัฐสภา ฝ่ายบริหารคือรัฐบาล และฝ่ายตุลาการคือศาล เพื่อการตรวจสอบถ่วงดุลการใช้อำนาจรัฐระหว่างกัน

นักการเมืองทั้งที่มาจากกระบวนการเลือกตั้งและการแต่งตั้ง จะเป็นผู้ที่มาใช้อำนาจรัฐผ่านกระบวนการทางรัฐสภา และเป็นรัฐบาลบริหารประเทศ นัยทั้งสองบทบาทนี้จะสัมพันธ์กับระดับการคอร์รัปชันของประเทศ หากรัฐสภาและรัฐบาลมีการใช้อำนาจรัฐเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ ระดับการทุจริตคอร์รัปชันก็จะลดน้อยถอยลง แต่ในทางกลับกัน หากมีการใช้อำนาจรัฐอย่างไร้ประสิทธิภาพ ระดับการทุจริตคอร์รัปชันก็จะสูงขึ้น

เป็นเวลาไม่น้อยกว่าสองทศวรรษแล้ว ที่การทุจริตคอร์รัปชันได้กลายเป็นปัญหาใหญ่ที่สุดของชาติไปแล้ว อำนาจรัฐดูจะไร้ผลในการควบคุมแก้ไขปัญหานี้ เพื่อให้การทุจริตคอร์รัปชันอยู่ในระดับที่รัฐสามารถควบคุมได้

ดังผลการสำรวจของ Transparency Organization ในช่วงปี 2538-2551 ประเทศไทยมีค่าเฉลี่ยของดัชนีชี้วัดภาพลักษณ์คอร์รัปชันอยู่ระหว่าง 2.75-3.80 เท่านั้น นั่นชี้ได้ว่า ประเทศไทยมีปัญหาการทุจริตคอร์รัปชันอยู่ในระดับที่รุนแรงมาก อำนาจรัฐไม่อาจจะควบคุมได้ แม้ว่าในช่วงปีดังกล่าว จะมีรัฐบาลมาจากหลายพรรคการเมืองสลับกันขึ้นมาเป็นรัฐบาลบริหารประเทศ แต่ระดับการทุจริตคอร์รัปชันของประเทศไม่ได้ลดลงเลย

ความรุนแรงของปัญหาการทุจริตคอร์รัปชันในประเทศไทย อาจจะสะท้อนได้ถึงความไร้ประสิทธิภาพในแง่ของการจัดการปัญหาของกระบวนการยุติธรรมไทยด้วย โดยเฉพาะปัญหาการทุจริตที่เกี่ยวข้องเชื่อมโยงกับนักการเมือง พบว่ากระบวนการดำเนินการเป็นไปอย่างเชื่องช้า ทำให้บางคดีต้องหมดอายุความลง ไม่สามารถเอาคนผิดมาลงโทษได้ ในขณะที่ปัญหาการทุจริต คอร์รัปชันในปัจจุบันที่มีระบอบประชาธิปไตยเสรีนิยมมาใช้ควบคู่ไปกับระบบเศรษฐกิจแบบตลาดส่งเสริมการเติบโตของระบบเศรษฐกิจทุนนิยมอย่างกว้างขวาง ทำให้ธุรกิจการค้าขยายตัวและต้องอาศัยการดำเนินการทางการเมืองเพื่อกำกับควบคุมที่ทำให้ผู้ประกอบการต้องเข้าไปเกี่ยวข้องผลักดัน เพื่อลดผลกระทบทางลบของนโยบาย ก่อให้เกิดความสัมพันธ์กับนักการเมือง มีอาชีพทางธุรกิจมาก่อนเข้าสู่การเมือง และยังต้องการรักษาอาชีพหรือผลประโยชน์ที่ได้รับอยู่เดิมไว้ต่อไป

ด้วยเหตุผลดังกล่าวนี้จึงมีแนวโน้มว่า นักการเมืองและผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองได้เข้าไปเกี่ยวข้องกับการทุจริตประพฤติมิชอบมากยิ่งขึ้น ผลที่ตามมา ก็คือ ทำให้รูปแบบของการทุจริตคอร์รัปชันมีรูปแบบที่สลับซับซ้อนมากขึ้นตามไปด้วย ขณะที่การปรับตัวของกระบวนการยุติธรรมของไทยกลับเป็นไปอย่างเชื่องช้าและไม่มีประสิทธิภาพในการป้องกันและแก้ไขปัญหานี้ จึงเกิดปัญหาตามมา ก็คือ "กระบวนการยุติธรรมไทยวิ่งตามปัญหาการทุจริตคอร์รัปชัน"
ผลกระทบของการทุจริตคอร์รัปชัน จะขึ้นอยู่กับขนาดของการทุจริต แต่ขนาดของการทุจริตขึ้นอยู่กับว่าใครเป็นผู้กระทำการทุจริต ซึ่งจะมีระดับความเข้มข้นแตกต่างกันไป ตัวอย่างเช่น รูปแบบดั้งเดิม อาจจะมีตัวละครเพียงแค่ ข้าราชการ + นักธุรกิจเท่านั้น ครั้นเมื่อยุคสมัยเปลี่ยนไป ตัวละครที่กระทำการทุจริตก็มีจำนวนเพิ่มขึ้นเป็น นักการเมือง + ข้าราชการ + นักธุรกิจ หรือหากเป็นสังคมสุดโต่งที่เชิดชูตัวผู้นำแบบลืมหูลืมตาหรือลัทธิผู้นำเป็นใหญ่ และมีประชาธิปไตยแบบไร้เหตุไร้ผล ตัวละครที่จะกระทำการทุจริตจะมีเพิ่มมากขึ้นจนกลายเป็นรัฐบาล (ผู้นำทางการเมืองและพวกพ้องบริวาร) + ข้าราชการ + กลุ่มนักธุรกิจคนใกล้ชิด เป็นต้น

การทุจริตคอร์รัปชันไม่ได้มีแต่ผลด้านลบเท่านั้น เมื่อมองในเชิงมหภาค (Macro View) ตัวอย่างเช่น มุมมองของนักเศรษฐศาสตร์นีโอคลาสสิกหลายสำนักได้อธิบายว่า หากรัฐสามารถควบคุมระดับการทุจริตคอร์รัปชันอยู่ในระดับที่เหมาะสมได้ มันจะถูกแปรสภาพให้กลายเป็นแรงกระตุ้นให้เกิดการใช้จ่ายและการลงทุนในการพัฒนาประเทศ แม้ว่าจะเป็นไปภายใต้ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับกลุ่มทุนเพียงบางกลุ่มเท่านั้นก็ตาม ซึ่งนักวิชาการกลุ่มนี้เรียกว่า การพัฒนาอย่างมียุทธศาสตร์ (Strategic Development) การมองเช่นนี้ของนักเศรษฐศาสตร์กลุ่มนี้ เขาจะไม่สนใจว่า ใครจะได้รับผลประโยชน์สูงสุดจากการพัฒนา แต่เขาเหล่านั้นเชื่อว่ากลไกตลาด หรือ Demand และ Supply จะเป็นกลไกสามารถจัดการกับปัญหาการทุจริตคอร์รัปชันในระดับดังกล่าวได้

หากเรามองปัญหาการทุจริตคอร์รัปชันเปรียบเสมือนกับปรอทวัดความเสี่ยงของสังคม นั่นอาจหมายความว่า สังคมไทยกำลังป่วยหนัก ตกอยู่ในภาวะความเสี่ยงสูงยิ่ง ซึ่งผลการสำรวจของ PERC (Political and Economic Risk Consultancy Ltd.) เป็นตัวฟ้องได้อย่างดีว่า ประเทศไทยมีความเสี่ยงสูงทั้งด้านเศรษฐกิจและการเมือง โดยอยู่อันดับ 12 จากจำนวนทั้งหมด 13 ประเทศที่ถูกสำรวจ ได้แก่ ประเทศ สิงคโปร์ ฮ่องกง ญี่ปุ่น มาเก๊า ไต้หวัน มาเลเซีย จีน เกาหลีใต้ อินเดีย เวียดนาม อินโดนีเซีย ไทย และฟิลิปปินส์ ตามลำดับ โดยไทยมีระดับความเสี่ยงในปี 2550 อยู่ที่ระดับ 8.03 และ 8.00 ในปี 2551 ซึ่งมีความเสี่ยงสูงกว่าประเทศอินเดีย เวียดนาม อินโดนีเซียเสียอีก

คำถามคือ ทำไมรัฐบาลประชาธิปไตยที่มาจากการเลือกตั้งไม่อาจจะควบคุม และแก้ไขปัญหาการทุจริตคอร์รัปชันได้ รัฐบาลของคุณอภิสิทธิ์ไม่ต้องตอบ แต่แก้ไขปัญหานี้เลย

เผยแพร่ครั้งแรกที่ กรุงเทพธุรกิจออนไลน์ 20-07-52

ธรรมาภิบาลการเงินของคนด้อยโอกาส

โดย สุวิทย์ พูลศิลป์ ศูนย์บริการวิชาการธรรมาภิบาล มหาวิยาลัยราชภัฏจันทรเกษม

ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ให้ข่าวผ่านสื่อสาธารณะเกี่ยวกับแผนพัฒนาระบบสถาบันการเงิน ระยะ 2 ที่ได้เสนอกระทรวงการคลังเพื่อประกาศใช้ในปีนี้ โดยหยิบยกประเด็นน่าสนใจในส่วนของการจัดตั้งสถาบันการเงินสำหรับกลุ่มคนฐานรากที่ยังด้อยโอกาสและไม่สามารถเข้าถึงแหล่งเงินทุนจากสถาบันการเงินในระบบปัจจุบันได้ ไม่ว่าจะเป็นธนาคารพาณิชย์ของเอกชน หรือธนาคารประเภทต่างๆ ของรัฐ เช่น ธนาคารกรุงไทย ออมสิน SME หรือแม้แต่ ธ.ก.ส. ที่อยู่ใกล้ชิดพี่น้องเกษตรกรในชนบทก็ตาม

ผมเองก็ยังไม่เคยเห็นหน้าค่าตารายละเอียดของแผนพัฒนาระบบสถาบันการเงินฉบับนี้ของ ธปท. แต่โดยประสบการณ์ที่ผ่านมา กลุ่มคนฐานรากผู้เป็นประชาชนด้อยโอกาส หากนำหลักคิดเส้นความยากจน (Poverty - Line) ของสหประชาชาติ มาแบ่งแยกตามรายได้ประชาชนของบ้านเรา ผมคิดว่า คนยากจนในประเทศไทยถ้านับกันละเอียดจริงๆ น่าจะอยู่ใกล้หลัก 10 ล้านคน ซึ่งเป็นจำนวนไม่น้อย เทียบได้ถึง 10-15% ของคนไทยทั้งประเทศ คำถามสำคัญอยู่ที่ว่า คนยากจนเหล่านี้ได้รับการดูแล หรือได้รับประโยชน์จากนโยบายภาครัฐได้ทั่วถึงขนาดไหน ทั้งในด้านเศรษฐกิจ สังคม และการให้บริการต่างๆ ซึ่งผมเห็นว่า มีตัวอย่างดีๆ ที่แสดงถึงการให้โอกาสและความเป็นธรรมแก่คนยากจนของสถาบันการเงินในบางประเทศ เช่น บังกลาเทศ ถ้ายังจำกันได้ก็คือ

ธนาคารกรามีนแบงก์ (Grameen Bank) และ ศาสตราจารย์มูฮัมหมัด ยูนูส (ผู้ก่อตั้งธนาคาร และปัจจุบันยังดูแลรับผิดชอบธนาคารแห่งนี้อยู่) ที่ได้รับรางวัลโนเบล สาขาสันติภาพ ในปี ค.ศ.2006 (The Nobel Peace Prize for 2006) ซึ่งในคำประกาศให้รางวัล ณ กรุงออสโล (Oslo) เมื่อวันที่ 13 ตุลาคม พ.ศ.2549 สะท้อนชัดเจนว่า การพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมจากครัวเรือนระดับล่าง โดยอาศัยเครื่องมือทางการเงินที่เรียกว่า การให้สินเชื่อแก่ผู้กู้รายย่อย (Micro - credit) มาต่อสู้กับความยากจน เป็นหนทางนำไปสู่การพัฒนาของระบอบประชาธิปไตย และการเข้าถึงสิทธิมนุษยชน (human rights) ของประชาชนผู้ยากไร้ได้ สิ่งที่ กรามีนแบงก์ และยูนูส ลงมือกระทำ เป็นการให้โอกาสความเป็นธรรมทางการเงินแก่คนยากจน เจาะลึกลงไปถึงระดับคนขอทาน (Beggars) ในประเทศ แม้ว่าจะเป็นจำนวนเงินเล็กน้อยไม่กี่ร้อยบาทต่อราย แต่มีคุณค่าใหญ่หลวงต่อความเป็นอยู่และการลุกขึ้นมาต่อสู้ชีวิตของคนเหล่านั้นในอนาคตข้างหน้า บางหมู่บ้านที่ผมเคยไปสัมผัสในบังกลาเทศ คนขอทานบางรายก็กลับมามีอาชีพใหม่ที่สุจริตและอยู่ร่วมกันในชุมชนได้อย่างปกติ

สำหรับบ้านเรา ก่อนหน้านี้ในแผนพัฒนาระบบสถาบันการเงินของ ธปท. ระยะแรก เมื่อราวปี พ.ศ.2547 มีความพยายามพูดถึงการจัดระบบขององค์กรการเงินในระดับฐานรากมาบ้างแล้ว องค์กรการเงินเหล่านั้นมีหลากหลายรูปแบบ ทั้งมีและไม่มีกฎหมายรองรับ เช่น กลุ่มออมทรัพย์ในหมู่บ้านกลุ่มสวัสดิการชุมชน สหกรณ์ประเภทต่างๆ ฯลฯ ซึ่งอาจมีข้อจำกัดในการดำเนินงานแตกต่างกันออกไป ฉะนั้น การนำประเด็นจัดตั้งสถาบันการเงินใหม่เพื่อให้บริการแก่ผู้ไม่มีโอกาสได้รับการดูแลจากระบบสถาบันการเงินที่มีอยู่เดิม มาบรรจุไว้ในแผนฯ ระยะที่ 2 นี้ จึงควรค่าแก่การยกย่องและท้าทายประเด็นธรรมาภิบาลเป็นอย่างยิ่ง อย่างไรก็ตาม ไม่ว่าสถาบันการเงินใหม่ของคนจนผู้ด้อยโอกาสจะเกิดขึ้นมาเป็นรูปเป็นร่างในลักษณะใด หรือเป็นจริงเป็นจังได้ขนาดไหน ผมมีข้อคิดเห็นเบื้องต้นที่อยากเสนอเพิ่มเติมแก่สถาบันใหม่ในอนาคต คือ

ประการแรก การหยิบยื่นความช่วยเหลือให้แก่คนจนหรือคนระดับฐานล่างสุดของพีระมิด นับเป็นกุศโลบายอันประเสริฐ ควรจะให้คนเหล่านั้นได้เข้าถึงการให้บริการมากที่สุด อย่าไปกังวลว่าคนจนจะมีปัญหาตามมาในการชำระคืนหนี้หรือไม่ เราควรต้องเชื่อมั่นและระลึกไว้ว่า แม้นพวกเขาเป็นคนยากจนแต่ใช่ว่าจะเป็นคนโกงไปทั้งหมด ดังนั้น การให้โอกาสทางการเงินแก่คนจนได้มีช่องทางหารายได้จากการประกอบอาชีพโดยสุจริต จะช่วยให้คนจนตระหนักและหวงแหนชื่อเสียงของตนไม่ให้เกิดความเสียหาย และจะรักษาเอาไว้อย่างดีที่สุดเพื่อแลกกับโอกาสที่ได้รับ

ประการที่สอง ขณะเดียวกัน ผู้บริหาร พนักงาน และผู้เกี่ยวข้องกับสถาบันการเงินใหม่นี้ ไม่ว่าจะดำรงบทบาทในฐานะเป็นตัวการ (Principal) หรือเป็นตัวแทน (Agent) ก็ตาม ท่านจะต้องมีความเป็นธรรมในการให้บริการ ไม่เอาเปรียบคนจน เพราะคนจนมีเพียงความเชื่อมั่นและความเชื่อถือไว้วางใจให้แก่ท่าน คนจนไม่มีสินทรัพย์หรือสินจ้างอื่นใดมาตอบแทนแลกเปลี่ยนได้ สถาบันการเงินใหม่นี้ จึงต้องตระหนักในคุณธรรม และจริยธรรมในการปฏิบัติต่อคนจนอย่างเท่าเทียมเสมอภาคด้วย

ประการที่สาม ในระยะยาว ภาครัฐไม่จำเป็นต้องใช้นโยบายอุดหนุนสถาบันการเงินแห่งใหม่นี้ การจะมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลจากการดำเนินงาน ควรได้มาจากการมีส่วนร่วมของประชาชนผู้ด้อยโอกาสและผู้เห็นคุณค่าในสิ่งเหล่านี้ มาร่วมด้วยช่วยกัน ขับเคลื่อนพัฒนาองค์กรของพวกเขา เพื่อนำไปสู่ความสำเร็จอย่างยั่งยืนต่อไป การพยายามใช้การอุดหนุนของรัฐมากเท่าไร จะยิ่งซ้ำเติมการทำลายความเข้มแข็งและศักดิ์ศรีของคนเหล่านี้มากขึ้นเท่านั้น

นั่นคือ ความเห็นที่มีเจตนาจุดประกายก่อนลงมือทำ และขอทิ้งประเด็นส่งท้ายให้คิดว่า คนยากจนที่เรียกกันนั้น เป็นความคิดจากมุมมองด้านใดและเป็นมุมมองของใคร ตัวคนจนจริงๆ เขาอาจไม่จน ก็ได้ ใช่หรือไม่ ?

แผยแพร่ครั้งแรกที่กรุงเทพธุรกิจ 06-07-52