เกิดอะไรขึ้นที่มาบตาพุด?

โดย สังศิต พิริยะรังสรรค์ โครงการปริญญาดุษฎีบัณฑิต สาขาวิชาการพัฒนาธรรมาภิบาล มหาวิทยาลัยราชภัฏจันทรเกษม

เกิดอะไรขึ้นที่มาบตาพุด?
เป็นคำถามที่หลายฝ่ายได้ถามกับภาครัฐและภาคธุรกิจเอกชนมาโดยตลอด นับตั้งแต่มีการตั้งนิคมอุตสาหกรรมมาบตาพุดขึ้นเพื่อรองรับการใช้ประโยชน์จากแหล่งก๊าซธรรมชาติในอ่าวไทยในปี 2523
คำถามข้างต้นถี่ขึ้นและมีเสียงดังมากขึ้นตามลำดับการเติบโตของระบบเศรษฐกิจของประเทศ ในขณะที่ภาครัฐตกอยู่ในภาวะที่ตั้งรับแบบกระท่อนกระแท่น ต่างคนต่างคิด ต่างคนต่างทำ

ที่พูดเช่นนี้ได้ก็เพราะมีกรณีที่เทศบาลเมืองมาบตาพุดฟ้องการนิคมอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย (กนอ.) เป็นคดีต่อศาลปกครองในกรณีอนุญาตให้มีการปลูกสร้างอาคารหรือสิ่งล่วงล้ำลำน้ำโดยการอนุมัติของ กนอ. โดยศาลปกครองมีคำสั่งเมื่อวันที่ 25 กรกฎาคม 2550 ให้ กนอ.ชำระค่าตอบแทนต่อเทศบาลเมืองมาบตาพุดเป็นเงินจำนวนมากถึง 400 ล้านบาท เป็นความขัดแย้งระหว่างหน่วยงานภาครัฐด้วยกันที่ไม่ไปด้วยกัน หรือไปไม่พร้อมกันขององคาพยพของรัฐระหว่างส่วนกลางกับท้องถิ่น

ปี 2549 (25 ปีหลังจากการพัฒนาพื้นที่ชายฝั่งทะเลภาคตะวันออก) ในสมัยรัฐบาล พล.อ.สุรยุทธ์ จุลานนท์ ได้เรียกร้องให้ยกเลิกการขยายการลงทุนในอุตสาหกรรมปิโตรเคมี ระยะที่ 3 ของเครือข่ายประชาชนภาคตะวันออก

และต่อมาก็ได้มีการยื่นฟ้องเป็นคดีต่อศาลปกครองเมื่อวันที่ 1 ตุลาคม 2550 ให้ภาครัฐประกาศให้พื้นที่ของมาบตาพุดและเมืองระยองบางส่วน เป็นเขตควบคุมมลพิษตามแนวทางของกฎหมายสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ 2535 ในเรื่องนี้ศาลปกครองก็ได้มีคำสั่งเมื่อวันที่ 3 มีนาคม 2552 ให้ท้องที่ของเทศบาลเมืองมาบตาพุดและพื้นที่ใกล้เคียง เป็นเขตควบคุมมลพิษ ตามมาตรา 59 ตามกฎหมายสิ่งแวดล้อม 2535 กรณีนี้ก็เป็นการสะท้อนการไม่ไปด้วยกันของภาครัฐ/ภาคนอกรัฐ ที่ฝ่ายหนึ่งเห็นว่า มีการดำเนินการตามกระบวนการและขั้นตอนในการดูแลสิ่งแวดล้อมและชุมชนแล้ว (ผ่านอีไอเอแล้ว/มีการดำเนินการตามมาตรการลดผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและชุมชนของอีไอเอแล้ว)

อีกฝ่ายหนึ่งมีคำถามว่า ทำไมจึงมีการเจ็บป่วยและความเดือดร้อนของชุมชนโดยรอบอยู่เนืองๆ และมีแนวโน้มเพิ่มขึ้น เป็นการสะท้อนการไม่เชื่อมั่นในมาตรการหรือกลไกที่รัฐกำกับดูแลเป็นการแสดงออกถึงความต้องการที่จะขอเข้ามามีส่วนร่วม (Part-Taking) ในการจัดการในเรื่องนี้ เป็นการแสดงออกโดยทางตรง โดยผู้แทนของชุมชนที่ได้รับความเดือดร้อนนั้นๆ โดยไม่อาศัยบทบาทหรือสถานะของผู้แทนในระบบการเมืองที่มีอยู่แล้ว ไม่ว่าจะเป็น ส.ส. ส.ว. ส.ท. ส.อบต. หรือตัวแทนประเภทใดก็แล้วแต่ที่มีอยู่แต่เดิมเป็นลักษณะการแสดงออกทางการเมืองแบบทางตรง (Direct Democracy) โดยใช้ช่องทางหรือกลไกอื่นของรัฐที่มีอยู่ในที่นี้คือศาลปกครอง ที่ตนเองสามารถใช้การได้โดยตนเองในขณะที่ก่อนหน้านี้มีการดำเนินการตามวิถีการเรียกร้องให้นับรวมเอาปัญหาความเดือดร้อนของชุมชนเป็นส่วนหนึ่งของระบบการบริหารจัดการประเทศ ตามครรลองของการเมืองภาคพลเมืองโดยการชุมนุม

โดยการขัดขวาง โดยการล้อเลียน ฯลฯล่าสุด 19 มิถุนายน 2552 สมาคมต่อต้านสภาวะโลกร้อนได้ฟ้องคดีต่อคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ สำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม รัฐมนตรี 5 กระทรวง ประกอบด้วยกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม กระทรวงอุตสาหกรรม กระทรวงพลังงาน กระทรวงคมนาคม และกระทรวงสาธารณสุข รวมทั้ง กนอ.

เพื่อเรียกร้องให้การพิจารณาอนุมัติอีไอเอเป็นไปตามความในมาตรา 67 แห่งรัฐธรรมนูญ 2550 ที่กำหนดให้องค์กรอิสระที่มีผู้แทนองค์การเอกชนด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ มาให้ความเห็นรองรับก่อนจะมีการดำเนินการความก้าวหน้าในเรื่องนี้ศาลปกครองมีคำสั่งให้คู่กรณีไปจัดทำแผนที่ตั้งโรงงานทั้ง 76 โรงงาน ว่ามีที่ตั้งอยู่ที่ใดและส่งผลกระทบต่อคุณภาพชีวิตและสิ่งแวดล้อมอย่างไร ก่อนที่ศาลจะมีดุลพินิจสั่งการประเด็นปัญหาทั้ง 3 กรณีข้างต้นนั้นห้อมล้อมอยู่กับการบริหารจัดการของภาครัฐเป็นสำคัญ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการพิจารณาอนุมัติการจัดทำมาตรการลดผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม หรือที่เรียกกันโดยย่อว่าอีไอเอ ซึ่งเป็นมาตรการที่ก้าวหน้าและเป็นที่ยอมรับในปี 2535 (ปีที่ประกาศใช้บังคับกฎหมายสิ่งแวดล้อม 2535)

แต่กำลังถูกตั้งคำถามถึงประสิทธิภาพและประสิทธิผลและกำลังถูกแทนที่ด้วยมาตรการที่ใหม่กว่าตามมาตรา 67 ของรัฐธรรมนูญ 2550 ก็คือ บทบาทขององค์การอิสระและสถาบันอุดมศึกษาที่จัดการศึกษาด้านสิ่งแวดล้อมหรือทรัพยากรธรรมชาติหรือสุขภาพ ที่จะเข้ามาทำหน้าที่เพิ่มเติม/ตรวจสอบ/สอบทาน/คานความเห็นกับความคิดเห็นของผู้ชำนาญการ และกระบวนการพิจารณาอนุมัติของอีไอเอ เท่ากับว่าสังคมไทยได้พากันเคลื่อนออกไปจากตำแหน่งที่เคยยืนอยู่ตามกติกาที่เคยยึดอยู่แต่เดิม เป็นการขยับตัวทางสังคมตามกรอบความคิดของ Gilles Deleuze และ Felix Guattari ที่พูดถึงเรื่องเส้นแบ่ง/เขตแดนกำลังเปลี่ยนแปลงของสังคมที่แต่เดิมเคยยอมรับซึ่งในที่นี้ก็คือเรื่องของการพิจารณาอนุมัติอีไอเอ

ในประเด็นความคิดเห็นของผู้ชำนาญการ ที่กำลังถูกตั้งคำถามและนำไปสู่การกำหนดกติกากันขึ้นใหม่ โดยเป็นความคิดเห็นขององค์การอิสระและสถาบันอุดมศึกษาหรือพูดได้ว่า สังคมกำลังลบเส้นแบ่ง/เขตแดนเดิมทิ้งไป (Deterritorialization) และกำลังลากเส้นแบ่งและเขตแดนกันขึ้นใหม่ (Reterritoralization) ขึ้นมาแทนสภาวะทางสังคมเช่นนี้ จะทำให้เกิดปัญหาทางสังคมตามมาว่า จะนับว่าตรงไหนเป็นจุดสิ้นสุดของกฎเกณฑ์เดิม และตรงไหนเป็นจุดเริ่มต้นของกติกาที่สร้างขึ้นใหม่ และกระบวนการแทนที่ของกติกาใหม่ย่อมไม่เป็นไปแบบราบเรียบอย่างแน่นอน

เพราะขึ้นอยู่กับฝ่ายใดเป็นผู้ได้รับหรือเสียประโยชน์จากกติกาเดิม/ใหม่อย่างไรก็ตาม กรณีปัญหาที่เกิดขึ้นที่มาบตาพุดจะต้องพิจารณาให้ความเป็นธรรมกับทุกฝ่าย(1) ภาครัฐที่เป็นหน่วยงานด้านกำกับดูแลที่จะต้องเร่งรัดการสร้างกติกาใหม่แทนกติกาเก่า (2) ผู้ประกอบธุรกิจที่ได้รับอนุมัติอีไอเอไปตามหลักเกณฑ์เดิมที่ควรได้รับการคุ้มครองตามสิทธิ/เงื่อนไขเดิมความเห็นในลักษณะนี้จะสอดคล้องกับแนวการวินิจฉัยของคณะกรรมการกฤษฎีกาที่มีการนำเสนอต่อที่ประชุมคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 5 สิงหาคม 2552 ที่มีความเห็นว่า การดำเนินตามมาตรา 67 นั้น

รัฐจะต้องกำหนดให้มีการปรับปรุงกฎหมายที่เกี่ยวข้องในภาคปฏิบัติเสียก่อนโดยอิงความตามมาตรา 303 ประกอบกัน ดังนั้น ในขณะที่ยังไม่มีกฎหมายก็ย่อมต้องปฏิบัติไปตามกฎหมายเดิม (กฎหมายสิ่งแวดล้อม 2535) ไปก่อนแต่ในขณะเดียวกัน การจะปฏิบัติตามแนวทางข้างต้น (ในระหว่างรอการวินิจฉัยของศาลปกครอง) นั้น ผู้เกี่ยวข้องทั้งภาครัฐ ธุรกิจเอกชน และภาคประชาชน ไม่ควรจะละทิ้งประเด็นผลกระทบที่เกิดขึ้นต่อชุมชนโดยรอบ ไม่ควรจะต้องรอจนกระทั่งมีการปรับปรุงข้อกฎหมายจนเป็นที่แล้วเสร็จแบบแป๊ะๆ และจะเป็นการแสดงความรับผิดชอบและนำพาต่อสังคมเป็นอย่างยิ่ง หากจะมีการริเริ่มดำเนินการโดยคำแนะนำ ตรวจทาน ตรวจสอบมาตรการการลดผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและชุมชนโดยสถาบันที่ทำหน้าที่ในทำนองเดียวกับมาตรา 67 ไปพลางก่อน

ย่อมจะเป็นการสร้างภาคปฏิบัติการร่วมกันภายใต้เงื่อนไขใหม่ เส้นแบ่งใหม่/เขตแดนใหม่ที่เป็นประโยชน์ต่อการแก้ไขปัญหามาบตาพุดอย่างแท้จริง เป็นการสร้างสังคมที่ทุกภาคส่วน มีส่วนร่วมสร้างอย่างแท้จริง

เผยแพร่ครั้งแรกที่ มติชน 23-08-52

ธรรมาภิบาลสิ่งแวดล้อมอุตสาหกรรม

สังศิต พิริยะรังสรรค์ โครงการปริญญาเอก การพัฒนาธรรมาภิบาล มหาวิทยาลัยราชภัฏ จันทรเกษม

ข้อเสนอแนะเรื่องการสร้างธรรมาภิบาลด้านสิ่งแวดล้อมในภาคอุตสาหกรรมของภาคประชาชนไทยที่เสนอต่อการประชุมสุดยอดอาเซียนที่ชะอำในช่วงปลายเดือนกุมภาพันธ์ที่ผ่านมา เป็นการเรียกร้องให้สมาชิกอาเซียนสร้าง "ธรรมาภิบาลสิ่งแวดล้อมอุตสาหกรรม"

โดยเปลี่ยนแนวความคิดในการลงทุนและการพัฒนาอุตสาหกรรมเสียใหม่ เช่น ลดและเลิกการลงทุนโครงการขนาดใหญ่ นำหลักการผลิตที่สะอาดมาใช้ ปฏิบัติตามหลักการป้องกันไว้ก่อน และเน้นการเปิดเผยข้อมูลสู่สาธารณะ

นอกจากนี้ ภาคประชาชนยังเรียกร้องให้ประเทศสมาชิกอาเซียนสร้างกระบวนการที่ช่วยให้เกิดความยุติธรรมทางด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพที่ดีของประชาชนด้วย โดยการจัดตั้งกองทุนระหว่างประเทศ เพื่อให้ความช่วยเหลือแก่ผู้ที่ได้รับผลกระทบจากการพัฒนาอุตสาหกรรม ขอให้มีการไต่สวนพฤติกรรมของบรรษัทข้ามชาติที่กระทำย่ำยีต่อสิ่งแวดล้อม และช่วงส่งเสริมให้เกิดการฟื้นฟูสภาพแวดล้อมที่ดีขึ้น

ทันทีที่การประชุมอาเซียนสิ้นสุดลงเมื่อ วันที่ 1 มีนาคม 2552 ในวันที่ 3 มีนาคม ศาลปกครองจังหวัดระยองได้ตัดสินคดีให้ "คณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ" ไปประกาศให้พื้นที่จังหวัดระยองในเขตเทศบาลเมืองมาบตาพุดทั้งหมด พื้นที่ในเขตตำบลเนินพระ ตำบลมาบข่าและตำบลทับมา อำเภอเมืองระยอง และตำบลบ้านฉาง ในอำเภอบ้านฉาง เป็นเขตควบคุมมลพิษตามกฎหมายว่าด้วยสิ่งแวดล้อม พ.ศ.2535 ภายใน 60 วัน

และถัดมาอีกเพียงหนึ่งวันศาลปกครองจังหวัดเชียงใหม่ได้ตัดสินคดีที่กลุ่มชาวบ้านแม่เมาะฟ้อง กฟผ.จำนวน 35 คดี ให้ กฟผ.จ่ายค่าเสียหายจากปัญหาคุณภาพอากาศของโรงไฟฟ้าและเหมืองแม่เมาะ ที่ไม่สามารถจัดการก๊าซซัลเฟอร์ไดออกไซด์ในระหว่างปี 2535-2541 ในวงเงินความเสียหาย 3,000 ล้านบาท รวมทั้งให้ปลูกป่าทดแทนในพื้นที่ที่มีการนำไปใช้เป็นสนามกอล์ฟ ฯลฯทั้งสองคดีที่ศาลปกครองตัดสินเป็นการตอกย้ำให้เห็นว่า ที่ผ่านมาการจัดการด้านสิ่งแวดล้อมและด้านชุมชนของภาครัฐและภาคอุตสาหกรรมล้มเหลวอย่างแท้จริงข้อคัดค้านของสภาอุตสาหกรรมที่จะให้คณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติอุทธรณ์ต่อศาลปกครองสูงสุด

โดยให้เหตุผลว่าพวกเขาได้ปฏิบัติตามกฎหมายสิ่งแวดล้อมปี พ.ศ.2535 รวมทั้งได้ปฏิบัติตามแผนปฏิบัติการและขจัดมลพิษในพื้นที่จังหวัดระยอง ที่ตั้งขึ้นในสมัยรัฐบาล พล.อ.สุรยุทธ์ จุลานนท์ แล้วนอกจากนี้ พวกเขายังโต้แย้งว่าการยอมรับคำตัดสินของศาลปกครองจะส่งผลกระทบต่อความเชื่อมั่นของนักลงทุน จะทำให้นักลงทุนชะลอการลงทุนออกไป ซึ่งจะส่งผลเสียหายต่อเศรษฐกิจในภาพรวม ข้อคัดค้านของกลุ่มธุรกิจในกรณีนี้อาจมองได้ว่าเป็นเพียงความพยายามต่อรองที่จะยืดเวลาในการดำเนินการกับการเจ็บป่วยของประชาชนในชุมชนออกไปเป็นความโชคดีที่ภายหลังจากได้มีการพิจารณาในเรื่องนี้แล้ว

นายกรัฐมนตรีในฐานะประธานคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติได้มีมติไม่ให้อุทธรณ์ซึ่งเป็นการตอกย้ำถึงความ "ล้มเหลว" ของรัฐบาลในอดีตรวมทั้งได้แสดงให้เห็นถึงความจำเป็นที่จะต้องจัดการกับปัญหาด้านสิ่งแวดล้อมและผลกระทบต่างๆ ที่เกิดขึ้นจากภาคอุตสาหกรรมในจังหวัดระยอง อันเป็นพันธกิจร่วมกันของภาครัฐและภาคอุตสาหกรรมผู้เขียนเห็นว่านี่เป็นปัญหาเร่งด่วนที่ภาครัฐและภาคอุตสาหกรรมควรน้อมรับใน "ความบกพร่อง" ต่างๆ ที่เกิดขึ้นก่อนหน้านี้ โดยยึดเอาคุณภาพของสิ่งแวดล้อม ชุมชน และชีวิตของ "คนเป็นๆ" เป็นเป้าหมายภาคอุตสาหกรรมควรจะขานรับกับการประกาศเป็นเขตควบคุมมลพิษในครั้งนี้ เพื่อแสดงความรับผิดชอบต่อ "ความบกพร่อง" เพื่อแลกเปลี่ยนกับความเป็นพลเมืองที่ดีและระดับความรับผิดชอบต่อสังคมที่แต่ละบริษัทดำเนินการอยู่ซึ่งเท่ากับเป็นการวัดประสิทธิภาพและประสิทธิผลของ CSR (Corporate Social Responsibility)

ในสถานการณ์ภาคปฏิบัติที่ท้าทายเป็นอย่างยิ่งทั้งสองกรณีที่กล่าวถึงข้างต้นเป็นเรื่องของศาลปกครองที่สามารถอธิบายความเป็นนิติรัฐ ที่ใช้เป็นหลักการพิจารณในคดีได้เป็นอย่างดีเพราะเป็นกรณีที่ศาลไม่ได้คำนึงเฉพาะแต่การดำเนินงานตามตัวบทกฎหมาย ว่าผู้ปฏิบัติไม่ว่าจะเป็นภาครัฐหรือภาคอุตสาหกรรมได้กระทำตามกฎหมายที่มีอยู่แล้วแต่ศาลยังให้ความสำคัญกับผลของการปฏิบัติและความเดือดร้อนของประชาชนเป็นองค์ประกอบที่สำคัญด้วยที่สำคัญก็คือ การตัดสินใจของนายกรัฐมนตรีและคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติที่ไม่อุทธรณ์เป็นการสะท้อนให้เห็นถึงหลักการบริหารจัดการที่ดี (Good Governance) ซึ่งเป็นเรื่องสำคัญที่กลไกของรัฐควรสนใจสร้าง "ธรรมาภิบาลสิ่งแวดล้อมอุตสาหกรรม" ให้ปรากฏเป็นจริงในภาคปฏิบัติเรื่องเหล่านี้ใช่หรือไม่ที่การนิคมอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย (กนอ.) และกรมโรงงานอุตสาหกรรมหรือแม้กระทั่งองค์ปกครองส่วนท้องถิ่น

ควรทำหน้าที่เป็นผู้กระตุ้น รณรงค์ รวมถึงกำกับ ดูแลประสานงานให้โรงงานอุตสาหกรรมที่ตั้งอยู่ในพื้นที่ ต้องแสดงความรับผิดชอบต่อสังคมอย่างเคร่งครัดเรื่องเหล่านี้ใช่หรือไม่ที่รัฐวิสาหกิจชั้นนำ เช่น ปตท.ในฐานะที่เป็นกลไกของรัฐอีกรูปแบบหนึ่ง และในฐานะที่มีหน่วยงานในพื้นที่มาบตาพุดและมีมูลค่าของกิจการนับหมื่นล้าน ควรจะต้องทำหน้าที่เป็นแม่แบบให้กับธุรกิจอื่นๆ ที่เป็นธุรกิจเอกชน ธุรกิจขนาดใหญ่ก้าวข้ามให้พ้นจากวังวนของการเป็นอุตสาหกรรมแบบโรงงานที่ไม่รับผิดชอบต่อสิ่งแวดล้อมและผู้คน เป็นอุตสาหกรรมที่รับผิดชอบต่อการลงทุนและเป็นกิจการตัวอย่างและยิ่งเป็นเรื่องที่ ปตท. ควรดำเนินงานด้วยความรับผิดชอบทั้งในการป้องกันผลกระทบสิ่งแวดล้อมจากการผลิตและการช่วยเหลือสังคม ก็ยิ่งมีความชอบธรรมที่จะอาศัยสถานการณ์นี้ประชาสัมพันธ์ให้มีการรับรู้ว่าจะมีการดำเนินการอย่างไรต่อไป อันถือว่าเป็นการรายงานผลการดำเนินการต่อสาธารณะโดยตรง การรายงานความรับผิดชอบต่อสังคมเช่นนี้ใช่หรือไม่ที่ตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทย

ซึ่งอาจจะรวมถึงสำนักงานคณะกรรมการกำกับตลาดและหลักทรัพย์แห่งประเทศไทย ต้องการที่จะกำหนดเป็นแนวปฏิบัติของบริษัทที่อยู่ในตลาดหลักทรัพย์หากใช่ สถานการณ์ที่เป็นอยู่ในขณะนี้ก็เหมาะสมแล้วที่ทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องควรจะช่วยกันรณรงค์สร้างธรรมาภิบาลสิ่งแวดล้อมอุตสาหกรรมให้เกิดขึ้นผู้เขียนคิดว่าเป็นเรื่องที่ท้าทาย และเป็นปฏิบัติการที่ภาครัฐและภาคอุตสาหกรรมควรจะเลือกเป็นการปฏิบัติเชิงรุกมากกว่าที่จะต้องรอคำสั่งศาลและการบังคับคดีเพราะผลจากคดีของศาลปกครองข้างต้นเป็นการตอกย้ำว่า "วันเวลาของธรรมาภิบาลสิ่งแวดล้อมอุตสาหกรรม และภาคปฏิบัติการที่เป็นจริงได้มาถึงแล้ว"